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지방분권의 실현과 법제 지원 김기표(법제처 경제법제국장) 차 례 1. 뿌리 깊은 중앙집권주의와 서울중심주의의 전통 2. 지방자치제도의 시행과정과 문제점 3. 지방자치와 지방분권 4. 국정과제로서 지방분권의 추진 내용 5. 지방분권의 실현을 위한 법제 지원 참여정부가 출범하면서 지방분권(地方分權)이라는 말이 이 시대의 화두로 떠오르고 있다. 지방분권과 국가균형발전이 참여정부의 12대 국정과제의 하나로 채택됨으로써 그 어느 때보다도 지방분권의 실현에 국민적 관심이 집중되고 있다. 지방분권의 실현이라는 국정과제를 제도적으로 뒷받침하기 위하여 정부는 지난 4월 7일 대통령직속으로 국가혁신 지방분권위원회와 국가균형발전위원회를 설치함으로써 지방분권의 구체적 실현을 위한 첫발을 내디뎠다. 지방분권이 왜 이렇게 국민적 관심의 대상이 되고 새 정부의 국정과제로 선정되었는가. 이는 그 동안 지방자치의 실시에도 불구하고 중앙집권주의(中央集權主義)와 모든 국가자원의 서울집중으로 인한 서울중심주의의 폐단이 그 만큼 커서 지방의 균형적 발전과 국가발전을 저해할 정도였기 때문에 이의 근본적인 시정이 필요하다는 데 국민적 공감대가 이루어져 있다는 것을 뜻한다고 생각된다. 이 글에서는 지방분권이 참여정부의 국정과제로 선정된 배경과 그 내용을 살펴보고, 지방분권의 실현이라는 국정과제를 수행하는데 법제처가 어떻게 기여할 수 있을 것인가를 살펴보고자 한다. 1. 뿌리 깊은 중앙집권주의와 서울중심주의의 전통 옛날부터 사람은 나면 서울로 보내고 말은 나면 제주도로 보내라는 말이 있다. 이 말은 지금 사회적으로 큰 문제가 되고 있는 중앙집권주의와 서울중심주의가 어제 오늘 생겨난 문제가 아니라 우리 전통사회에 얼마나 뿌리 깊게 내려 있는가를 단적으로 보여주는 말이라 할 것이다. 1392년 조선의 개국 이래 지금까지 600여 년 동안 서울은 우리나라의 정치 경제 문화 교육 등 모든 영역의 중심지로서 지방의 모든 물적 자원과 인적 자원이 집중되고 이를 빨아들이는 거대한 블랙홀의 역할을 해왔다. 지금 사회적으로 문제가 되고 있는 대학입시 열풍도 그 저변에는 우리 사회에서 성공하려면 자녀는 서울에서 공부를 시켜야한다는 전통적인 우리 국민의 서울중심주의 의식이 반영된 것이라고 생각된다. 오죽하면 과거부터 정부에서 모든 것이 서울로 집중되는 현상을 조금이라도 막아보고자 수도권정비계획법(首都圈整備計劃法)이라는 것을 만들어 소위 수도권인 서울 경기지역에 학교나 공장을 새로 짓는 것을 막고 있겠는가. 이렇게 해도 여전히 국가 자원의 서울 집중현상은 누그러지지 않아 전 인구의 50퍼센트 이상이 서울과 그 주변지역에 밀집하여 사는 기형적인 인구분포를 보이고 있고, 서울은 정치적 수도로서의 지위뿐만 아니라 경제 사회 문화 등 모든 면에서 중심지로서 비대화 집중화 현상을 보이고 있다. 하루 빨리 지방분권을 제대로 시행하여야 하는 이유가 바로 여기에 있는 것이다. 1948년 정부 수립이후 1990년대 초반까지 우리나라는 잠시 동안을 제외하고는 지방자치를 실시하지 않고 중앙집권주의 체제를 유지하여 왔다. 1960년대와 1970년대 개발독재시대의 중앙집권주의는 한정된 자원을 중앙에 집중하고 통일적인 정책을 통하여 발전이 필요한 취약분야에 중점적으로 배분하여 효율적으로 활용함으로써 단기간에 우리나라의 산업화와 근대화에 공헌한 측면이 있음은 부인하기 어렵다. 그러나, 한편으로는 독재와 국가주도의 산업화로 인하여 중앙정부에 권력이 집중되고 국가자원의 대부분이 수도권과 재벌에 집중되었으며, 이로 인하여 국가의 모든 영역에서 심각한 불균형과 동맥경화현상이 생겨났다. 1980년대 이후 사회가 다원화되고 경제력이 확대되면서 국민들은 민주적 다원적 가치를 추구하게 되었다. 그러나 다양한 사회적 욕구를 충족시키기에는 중앙집권주의체제는 능률성에 한계를 나타내고 획일적인 행정기준을 적용함으로써 경직성과 비효율성을 초래하는 등 중앙집권주의에 따른 병리현상이 나타났다. 이러한 시대적 요청에 부응하여 1991년 지방의회 의원의 선출과 1995년 지방자치단체장의 주민직선제를 실시함으로써 우리나라에서도 본격적으로 지방자치시대를 열게 되었다. 그러나 오랜 기간동안 정치 사회 경제 문화 등 모든 분야를 지배해 온 중앙집권주의의 영향은 그 뿌리가 깊어 지방자치가 실시된 지 10여년이 지난 지금에도 우리의 지방자치는 완전히 정착했다고 할 수가 없다. 아직도 지방자치단체는 그 책임과 권한으로 자치사무(自治事務)를 수행하는 것보다는 중앙행정기관의 국가사무를 위임받아 수행하는 국가의 일선행정기관으로서의 기능을 많이 하고 있는 것이 엄연한 현실이다. 서울중심의 전통적인 중앙집권적 권력구조는 여전히 개선되지 않고 우리 국민의 생활과 의식 속에 영향을 미치고 있어 지방분권을 통한 진정한 지방자치를 구현하는 데 많은 장애가 되고 있는 실정이다. 2. 지방자치제도의 시행과정과 문제점 지방자치(地方自治)는 국민의 기본권을 신장하고 국민주권주의와 자유민주주의 이념의 구현에 크게 이바지하는 제도라는 헌법재판소의 결정(헌재 1991.3.11. 91 헌마 21)에서 보는 것과 같이 지방자치의 확립은 민주주의 발전과 국민의 기본권보장을 위해 절대적으로 필요하다. 우리 헌법은 제헌헌법(制憲憲法) 이래 일관되게 지방자치제도가 국가의 기본적 제도임을 명시하고 있다. 현행 헌법 제117조에서도 지방자치제도를 헌법적으로 보장하면서 자치권의 보장과 지방자치단체의 종류의 법정주의(法定主義)를 규정하고 있다. 우리나라의 지방자치제도는 1948년 제헌헌법에서 최초로 도입되어 이듬해인 1949년 지방자치법이 제정되었으며, 1952년 역사상 처음으로 시 읍 면과 도의 지방의회를 구성하기 위한 지방의회의원선거가 실시되어 지방자치시대를 열었다. 그러나 1961년 5 16 군사쿠데타로 인하여 지방자치제도의 시행은 장기간 중단되었다가 국민들의 꾸준한 요구와 시대의 변화에 따라 1991년에 비로소 지방의회가 구성되었고, 1995년에는 시 도지사와 시장 군수 구청장등 지방자치단체의 장이 주민에 의하여 선출됨으로써 지방자치가 완전하게 시행되었다. 1991년 지방의회 의원들을 주민들이 선출하면서 시행된 지방자치제도가 이제 10여년을 넘었다. 지방자치제도의 시행과정에서 지역이기주의에 편승한 무분별한 지역개발, 선심성 사업추진과 이로 인한 방만한 지방재정 운영 등과 같은 지방자치의 폐해가 많이 나타났던 것도 사실이다. 그러나 지방자치를 통하여 지방정부가 주민의 일상적인 생활문제를 주민들의 참여를 통하여 자기 책임 하에 해결하도록 함으로써 주민이 자유롭고 평화로운 삶을 영위하도록 하여 민주주의의 정착에 기여한 것은 무엇보다도 지방자치제도 시행의 큰 소득이라고 할 것이다. 지방자치제의 실시 이후 풀뿌리 민주주의의 정착과 주민편의 위주의 행정서비스 개선과 같은 긍정적인 현상이 많이 나타나고 있는 것이 이를 말해주고 있다. 지방자치제도가 부활된 이후 지방자치단체는 어려운 여건 속에서도 주민의 일상생활에서 생기는 문제를 주민 입장에서 해결하려고 노력하면서 발전하고 있다. 그러나 아직까지 진정한 지방자치가 이루어졌다고는 할 수 없다. 법적 형식적으로는 지방자치제도가 시행되고 있지만 여전히 과도한 중앙집권과 국가자원의 서울집중현상은 제대로 개선되지 않아 지역주민을 위한 실질적이고도 진정한 지방자치가 시행되고 있지는 못하고 있는 것도 또한 현실이다. 2001년 8월 15일 지방분권을 주장하는 전국의 교수 변호사 지역사회 전문가 등 2800여명이 참여하여 발표한 ‘지방분권실현을 위한 전국지역 지식인 선언’에서 우리의 지방자치의 현실을 결정권(決定權) 없는 지방자치, 세원(稅源) 없는 지방자치, 인재(人材) 없는 지방자치로 규정하고 있는 것도 이러한 현실을 비판한 것이다. 이 선언에서는 실질적인 지방자치를 실현하기 위하여는 획기적인 지방분권이 이루어져야 한다고 주장하고 있다. 3. 지방자치와 지방분권 지방분권(地方分權)은 지방자치(地方自治)의 실질적이고도 진정한 실현을 위한 필수적인 전제조건이다. 지방분권은 국가권한을 가능한 한 지방자치단체에 분산하여 지방자치단체에 광범하고 강력한 권한을 부여함으로써 지방자치단체의 자율성과 독립성을 보장하고, 궁극적으로는 실질적인 지방자치를 실현하는 것을 목적으로 하는 것이다. 지방분권은 지방으로의 경제력 분산, 행정과 재정의 분권, 교육과 문화의 분권을 함으로써 지방에 사람과 돈과 정보가 모이고, 행정과 재정의 결정권이 지방으로 이양되는 것을 말한다고 할 수 있다. 중앙집권과 지방분권은 상대적인 개념으로서 어느 정도의 권한을 어떤 범위에서 지방자치단체에 부여하여야 지방분권이 이루어 졌다고 할 수 있는지는 절대적 기준이 있을 수 없고 그 시대의 시대적 요구와 사회적 상황에 따라 판단되어야 한다. 우리나라의 경우 지역주민의 실질적인 권익과 행복을 보장하고 민주주의를 확고하게 정착시키기 위하여는 과감한 지방분권의 실시가 필요한 상황이라고 할 것이다. 지방분권이 왜 필요한가에 대하여 여러 학자들이 주장하고 있는 논지를 종합해서 정리해 보면 다음과 같다. 첫째, 과도한 중앙집권과 서울로의 일극집중현상(一極集中現狀)은 지방자치를 위축시키고 지역경제를 위축시켜 지역주민의 상대적 박탈감을 누적시켜 국민적 갈등과 분열을 초래하고 있는바, 지방분권은 이러한 갈등구조를 해소할 수 있다. 둘째, 지방의 위기를 극복하고 자원의 효율적 배분을 통하여 국정의 비효율을 해소하며 실질적인 지방자치를 실현하기 위하여 필요하다. 셋째, 모든 정치권력과 경제력이 중앙에 집중됨으로써 이를 장악하기 위한 지역패권주의(地域覇權主義)가 나타났고 지역갈등이 심화되어 왔으므로 우리나라 정치의 고질적 폐해인 지역패권주의의 해소를 위하여 필요하다. 넷째, 중앙에 집중된 권한(權限)과 재원(財源)을 지방에 분산하고 주민자치를 활성화하여 주민감시와 통제를 강화함으로써 정치권과 공직사회의 구조적 부정부패를 혁파하는 유용한 수단이 된다. 다섯째, 주민과 직결되는 행정사무는 지방정부가 담당하고 중앙정부는 외교 국방 국제경제와 같은 대외정책을 중점적으로 담당함으로써 국제환경변화에 대한 국가의 대응력을 높일 수 있다. 여섯째, 수도권집중현상으로 인한 주택문제 환경문제 교통문제 등 수도권 주민의 생활환경을 개선하고, 지역사회의 발전을 도모함으로써 국토의 균형발전과 다원적 지역사회의 형성에 기여한다. 지방분권화의 필요성은 지방분권이 우리나라에서만 문제가 되는 것이 아니고, 일본 영국 프랑스 등 세계적 차원의 보편적인 과제가 되고 있는 데서도 알 수 있다. 이웃 일본의 예를 보면, 1995년에 지방분권화의 촉진을 위한 법적 장치로 ‘지방분권추진법(地方分權推進法)’을 제정하였고, 종합적이고 계획적인 지방분권의 추진을 위한 조직으로 지방분권추진위원회(地方分權推進委員會)를 설치하여 지방분권개혁에 따른 각종 법령의 제정 개정을 혁기적으로 추진하고 있다. 우리나라의 경우 형식상 제도상으로는 지방자치가 실시되고 있으나 실질적으로는 중앙정부의 권한이 제대로 지방정부에 이양되어 있지 않고 있어 여전히 과도한 중앙집권주의와 서울중심주의에 빠져 있어 지방분권이 시급한 시대적 과제임은 이미 살펴본 바와 같다. 국민의 정부에서도 지방권한의 지방이양을 위하여 1998년에 ‘중앙행정권한의지방이양촉진등에관한법률’을 제정하였다. 이 법은 지방이양을 촉진하기 위한 기구로서 지방이양추진위원회를 설치하여 중앙정부의 사무와 권한을 지방으로 이양하는 데 많은 노력을 기울였다. 그 결과 중앙정부의 행정권한을 지방자치단체로 상당히 이양을 하였으나 중요한 결정권은 여전히 중앙정부가 행사하고 부수적인 집행권을 인원과 예산의 뒷받침 없이 지방자치단체에 떠넘김으로써 오히려 지방자치단체의 부담만 가중시키고 있다는 비판을 받았다. 2001년 8월15일 발표된 ‘지방분권실현을 위한 전국지역 지식인 선언’에서는 실질적인 지방자치를 실현하기 위하여는 획기적인 지방분권이 이루어져야 한다고 하면서, 지방분권정책의 기본방향으로 첫째, 결정권과 집행권을 동시에 중앙정부에서 지방정부로 이양하여 분권적 분산체제(分權的分散體制)를 구축하여야 하고, 둘째, 더 많은 세원(稅源)을 지방정부에 귀속시켜 재정분권(財政分權)을 이루어야 하며, 셋째, 인재가 지방에 모일 수 있는 정책을 실시할 것을 제시하고 있다. 이 선언은 그 동안 지방분권을 꾸준히 주장해 온 전국의 교수, 변호사, 지역사회 전문가 2800여명이 참여하여 발표한 것으로 앞으로 참여정부에서 지방분권정책을 추진하는데 방향타 역할을 할 것으로 기대된다. 4. 국정과제로서 지방분권의 추진 내용 참여정부는 ‘국민과 함께 하는 민주주의’를 국정목표의 하나로 제시하고, ‘분권과 자율’을 국정원리의 하나로 제시하면서 이를 실현하기 위한 구체적 국정과제로서 지방분권의 획기적 추진을 설정하고 있다. 서울을 중심으로 하는 일극중심사회(一極中心社會)가 아니라 지방분권의 실현에 의한 다중심사회(多中心社會)를 이룩하여 권력을 분산하고 자원을 균형있게 재분배하여 서울과 지방이 자율적으로 활동하고 발전할 수 있도록 하려는 것이 지방분권이라는 국정과제의 핵심사항이다. 지방분권의 획기적 추진을 위하여 정부에서 추진하고자 하는 국정과제의 주요내용을 보면 다음과 같다. 첫째, 기존의 ‘중앙행정권한의지방이양촉진등에관한법률’을 폐지하고 이에 대체하여 가칭 ‘지방이양일괄법(地方移讓一括法)’을 제정하여 중앙의 기능과 권한중 중앙정부의 본질적인 기능을 제외하고는 지방정부의 업무로 하여 종전에 중앙정부에서 하던 기능과 권한을 대대적으로 지방으로 이양을 추진한다. 아울러 특별행정기관의 과감한 통폐합을 추진하고, 합리적인 자치경찰제도의 도입을 추진한다. 둘째, 자치입법 조직 인사권 등을 대폭 지방에 이양하여 지방의 자치역량을 강화하는 것을 과제로 하고 있다. 주민투표제(住民投票制)와 주민소환제(住民召還制)를 도입하여 주민의 직접 참정권을 확대하고, 지방전략기획기능을 강화하기 위하여 교육 훈련 및 인적 자원의 교류를 촉진한다. 셋째, 국세(國稅)와 지방세(地方稅)간의 세목(稅目) 교환과 지방소비세 신설 등을 통하여 지방재정의 확충과 건전성을 확보한다. 지방분권의 실현이라는 국정과제를 제도적으로 뒷받침하기 위하여 지난 4월 7일 대통령직속으로 국가혁신 지방분권위원회와 국가균형발전위원회가 설치되었음은 이미 언급하였다. 국가혁신 지방분권위원회는 앞으로 지방분권의 기본방향 설정, 지방자치단체의 역량강화를 위한 지방자치제도의 개선, 지방자치단체의 재정기반 확충과 건전성 확보에 관한 사항 등에 관하여 심의하여 자율과 책임이 함께 하는 지방자치를 실현하기 위한 제도적 기반을 마련하게 될 것이다. 국가균형발전위원회는 권역별 지역별로 특성화된 발전전략을 추진하여 지방의 자생력있는 발전역량을 확충하고, 권역간 균형발전(圈域間 均衡發展)을 통하여 전국이 골고루 잘사는 나라를 건설하기위한 제도의 개선을 목적으로 한다. 이를 위하여 동 위원회는 지방의 문화 교육 관광 과학기술 및 정보화의 진흥, 지역별 전략산업의 진흥, 지방대학의 육성과 산 학 연 협력체제의 강화, 지역기반시설의 조성, 낙후지역의 개발과 지원 등을 위한 제도를 연구 심의하게 된다. 대통령 비서실에 신행정수도추진기획단을 설치하여 신행정수도 건설을 위한 준비를 하는 것도 지방분권을 실현하기 위한 중요한 수단중의 하나라고 할 것이다. 5.지방분권의 실현을 위한 법제 지원 지방분권의 실현을 통하여 주민을 위한 진정한 지방자치를 실시하기 위하여는 중앙정부의 권력을 분산하고 자원을 재배분하여 중앙과 지방이 균형있게 발전할 수 있게 해야 한다. 또한 집중과 집권으로 생긴 우리나라의 각종 문제점을 해결하기 위하여는 분권화와 함께 책임성과 자율성을 높이는 노력을 함께 진행하여야 한다. 이를 위한 모든 제도의 개선은 궁극적으로는 새로운 법령의 제정과 기존 법령의 개정을 통하여 이루어 질 것이다. 지방분권의 실현이라는 국정목표를 달성하기 위하여는 현행 법령중 개정할 것은 개정하고 법령이 새로 필요한 것은 제정하는 등 지방자치 관련 법령의 대대적 정비가 필요하게 될 것이다. 법제처는 국정과제의 실현을 위하여 현행 제도와 법령의 개선에 필요한 법적 지원을 담당하여 원활하고 적기에 국정목표가 이루어 질수 있도록 하는 역할을 맡고 있다. 법제처는 매년 지방자치단체에 대한 법률교육의 실시와 자치입법(自治立法)에 대한 상담 등을 통하여 지방공무원들에게 지방자치 이념을 고취시키고, 법치행정을 수행할 수 있는 소양을 갖추도록 하는 데 많은 노력을 기울여 왔다. 이러한 노력의 하나로 법제처에서는 이 번에 지방분권에 관한 법제 지원의 일환으로 이 분야의 전문가와 법제처의 법제심의관들의 연구를 종합하여 지방분권 연구 특집을 마련하게 되었다. 앞으로도 법제처는 참여정부가 추진하는 중요한 국정과제인 지방분권의 실현이라는 국정목표의 수행을 위하여 관련 법제의 종합적이고 체계적인 정비는 물론 지방분권 이념의 확산과 정착을 위하여 연구와 노력을 기울일 것이다.