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신행정수도의건설을위한특별조치법 최영찬(법제처 경제법제국 서기관) 차 례 Ⅰ. 개 요 1. 그간의 수도권 집중완화정책 2. 법 제정의 배경 3. 법 제정경과 Ⅱ. 법령의 주요내용 1. 법령의 체계 2. 추진절차 3. 추진기구 4. 특별회계의 설치 5.주요국가기관 이전계획과 기본계획의 수립 6. 예정지역과 주변지역의 지정 7. 난개발과 부동산 투기방지를 위한 조치 8. 신행정수도 광역도시계획 9. 토지보상에 대한 특례 10. 사업시행자 11. 개발계획의 수립 및 그 후의 절차 Ⅲ. 주요 심사사항 및 심사경과 1. 주요 국가기관의 이전계획 2. 신행정수도건설 기본계획 3. 개발행위허가 및 건축허가 제한 4.예정지역 주변지역의 지정과 사전환경성 검토협의 5. 사업시행자 6. 토지보상에 대한 특례 7. 추진기구 8. 주변지역지원사업 Ⅰ. 개 요 1. 그간의 수도권 집중완화정책 1) 전 국토의 11.8%에 불과한 수도권지역에 전체 인구의 47.2%, 제조업체의 수도권 집중도는 2002년 기준 56.2%, 20대 주요 명문대학의 65%, 공기업 본사의 83.2%, 중앙행정기관의 83.6%, 100대기업 본사의 91%가 위치하고 있으며, 그 결과 수도권의 총량경제력비중은 50%를 상회(‘95년 51.6% → ’00년 52.6%)하고 있다. 총량경제력비중은 전국에 대한 지역내 총생산, 제조업 도소매 종사자수, 예금액＋대출액, 조세수입 등의 비중합계를 평균하여 측정한다.(신행정수도건설추진지원단 자료) 2)2002년 기준 서울(82.4%)과 수도권(91.6%)의 주택보급률은 전국 주택보급률(00.6%)을 크게 하회하며, 그간 나라 전체의 기능과 자원의 수도권집중에 따른 국가의 불균형적 발전은 상대적으로 지방의 소외감을 증폭시키고, 수도권 또한 각종 부작용에 시달리고 있다는 점이 꾸준히 지적되어 왔다. 이러한 문제제기는 그간의 다양한 수도권규제 및 지방 육성정책이 성공을 거두 2001년의 서울 도심 1일 평균 교통속도(16.6㎞/h)는 1980년(30㎞/h)의 55% 수준으로 이에 따른 교통 혼잡비용은 10.5조원에 달하고, 상 하수도, 폐기물처리 등 환경개선비용은 2002년 기준 4조원으로서 오존주의보의 95% 이상이 수도권에서 발생하고 있다.(신행정수도건설추진지원단 자료) 구 분 주요시책 내용 평 가 ’62～’79 (3 4공화국) 대도시 인구집중 방지책(’64) 그린벨트 지정 대통령의 강력한 의지를 토대로 규제적 수단 중심으로 추진 ’80～’87 (5공화국) 수도권 정비계획법 제정(’82) 수도권 규제범위를 경기 인천까지 확대 수도권 억제정책의 법적 기반 마련 올림픽 유치 이후 수도권억제 완화 ’88～’92 (6공화국) 지역균형개발 기획단 설치(’89) 수도권 5개 신도시 건설 신도시 주택 200만호 건설로 인한 수도권 비대화 현상 심화 ’93～’97 (문민정부) 수도권 공장 총량제 및 과밀부담금제 도입 개발촉진지구 도입(’94) 준농림지 개발 허용 세계화를 위한 경쟁력 강화차원의 규제완화정책으로 수도권 집중 초래 준농림지 개발 등으로 수도권내 공장 주택건설 가속화 및 난개발 초래 ’98～’02 (국민의 정부) 외국인투자에 대한 수도권 입지규제완화 그린벨트 규제 완화 외환위기 극복과 구조조정 과정에서 수도권 집중 가속화 (자료 : 신행정수도건설추진지원단) 2. 법 제정의 배경 각종 정책에도 불구하고 심화되는 수도권집중과 이에 따른 수도권 및 지방의 경쟁력 약화현상에 대해 2002년 대선 당시 국가균형발전의 종합적인 계획 하에 행정수도를 충청권으로 이전할 것을 공약으로 제시한 노무현 후보가 대통령에 당선됨으로써 국가균형발전에 대한 논의가 급물살을 타게 되었고, 그 일환으로 행정수도의 이전도 추진되게 되었다. 지 못하고 있다는 것을 반증하는 것이라고 할 수 있다. 행정수도의 이전에 관한 논의가 참여정부 들어와서 비로소 시작된 것은 아니다. 제3대 대통령선거에서 당시 신민당의 김대중 후보가 최초로 행정수도의 이전을 공약으로 제시한 바 있고, 박정희 전 대통령은 1977년 실제로 행정수도의 이전을 추진한 바 있으며, 1987년 전두환 전 대통령 당시 “대전 행정중심도시 육성대책”이 수립되어 현재 조달청 철도청 등 10개의 청(廳) 단위 중앙행정기관이 대전으로 이전된 상황이다. 3)신행정수도 건설은 비수도권으로 권력을 이전하는 分權, 돈 기능 사람을 옮기는 分散, 수도권과 비수도권이 각자의 기능을 분담하는 分業의 3분의 관점에서 진행될 때 그 실효성을 담보할 수 있다는 논의가 있어 왔다.(권용우, 수도권 문제해결과 신행정수도의 건설 대한지리학회지 38-2) 그러나 신행정수도 건설의 타당성에 대해서는 ①일부 중앙행정기관을 지방 대도시에 분산배치하자는 의견, ②신행정수도의 필요성 여부는 통일 후로 연기하여야 한다는 의견, ③신행정수도 건설이 수도권 과밀해소 및 국가균형발전에 별다른 효과가 없을 것이라는 의견, ④서울이 가진 도시경쟁력과 세계도시로의 육성 등을 고려하면, 신행정수도 건설은 불필요하다는 의견, ⑤충청권으로의 이전은 기존 수도권의 외연적 확산에 불과하다는 의견, ⑥국가중대사를 국민적 합의 등을 거쳐 신중하게 다루지 않고 지나치게 빨리 결정하려 한다는 의견, ⑦신행정수도 건설에 소요되는 비용의 정확한 추산과 재원조달방안에 대한 구체적인 계획이 미흡하다는 등의 비판이 입법과정 등에서 제기된 바 있다. 참고로, 일본은 우리나라와 마찬가지의 이유로 1992년 “국회등의이전에관한법률”이 제정되었지만, 정치적 이해관계(주로 동경의 반대) 등으로 답보상태에 있다. 4) 1980년에 발표된 “행정수도건설을 위한 백지계획”에서는 행정수도 건설과 법적 지위를 위해 추가로 “행정수도건설법”과 “행정수도의지위와행정에관한특별조치법”의 제정을 제안하고 있다. 5) 당시의 국회는 대통령측근비리특검법안을 둘러싼 갈등과 각 당의 총선전략 차원에서의 정쟁 등으로 법안의 통과를 낙관하기 힘든 분위기였으며, 실제로 한나라당이 다수를 점하는 건설교통위원회에서는 반대의견이 압도적이었으나 최종적으로는 건설교통위원회에서의 축조심사를 생략한 채 표결한 결과 통과되었고, 본회의에서는 재석 194명중 167명의 찬성으로 의결되었다. 정부안외에 한나라당의 윤경식 의원을 비롯한 26인이 발의한 “임시행정수도건설을위한특별조치법중개정법률안”이 2003. 4. 22. 국회에 제출되었으며, 동 법안의 주요내용은 노무현 대통령의 선거공약에 따라 신행정수도의 입지는 충청권으로 하되, 2004. 2. 24.까지 입지를 결정하도록 하는 것이었다. 건설교통위원회에서는 동 행정수도의 이전은 단순히 신도시를 하나 건설하는 정도의 문제가 아니며, 신행정수도의 건설만으로 수도권과 지방의 양극화 현상 및 경쟁력 약화현상을 해결할 수 있다고 할 수도 없다. 따라서 신행정수도의 건설은 개별적인 사업으로서가 아니라 국가균형발전을 위한 조치들과의 기능적 연계 속에서 추진되는 경우에 그 의미를 가질 수 있다고 하겠다. 3. 법 제정경과 신행정수도의 건설은 도시개발의 차원과 행정수도의 이전을 통한 국가 균형발전이라는 정치적 맥락이 함께 고려되어야 한다. 그런 면에서 도시의 건설을 위한 법률적 토대인 도시개발법 택지개발촉진법 혹은 국토의계획및이용에관한법률은 그 적용에 한계가 있다. 1977년 제정된 임시행정수도건설을위한특별조치법 또한 그 규정내용이 지가변동과 부동산투기에만 치중되어 있어 그 적용에 한계가 있다. 그 외에 입지선정에서 준공에 이르는 건설과정 전반에 걸쳐 국민적 합의가 무엇보다도 중요하다는 점에서 절차적 민주성을 보완해야 했으므로 별도의 법률제정이 필요하다는 점이 인식되었다. 이러한 고려 하에 건설교통부에서는 2003년 초부터 새로운 법률의 제정 작업에 들어갔고, 같은 해 9월 초에 법제처에 심사가 의뢰되어 차관회의 국무회의를 거쳐 10. 21. 국회에 제출된 후 12. 29. 본회의에서 가결되어 2004. 1. 16. 공포(법률 제7062호)되었다. 4월에는 시행령도 제정 공포되어 2004. 4. 17.부터 시행됨에 따라 신행정수도 건설의 본격적인 발길을 내딛게 되었다. Ⅱ. 법령의 주요내용 안건을 정부안과 병합심의하였으나 입지결정시한을 지키는 것이 현실적으로 불가능하고 충청권에의 입지원칙이 정부안에 규정되어 있으며, 그 밖에 신행정수도 건설사업을 추진하는데 필요한 내용이 반영되어 있지 않은 점 및 정부안 부칙에서 “임시행정수도건설을위한특별조치법”을 폐지하는 것으로 되어 있어 폐기되었다. 6) 지방분권과 국가균형발전과의 기능적 연계가 중요하다는 점이 감안되어 동법과 지방분권법 및 국가균형발전법, 보통 말하는 3대 특별법이 같은 시기에 국회를 통과하였다. 7) 이에 대해서는 신행정수도 건설이라는 국가 중대사의 위상과 상징적 성격이 드러나 있지 않는 건설공사의 추진에 대한 규정에 불과하고, 수도기능이 떠나는 서울 지역에 대한 후속 보완조치에 대한 규정이 없으며, 신행정수도의 구체적인 청사진이 법령에 직접적으로 나타나 있지 않고, 안정적이고 일관된 사업추진을 담보할 수 있는 내용이 별로 반영되어 있지 않다는 비판도 있다. 1. 법령의 체계 구 분 장 제 목 주 요 내 용 제1장(5개조)) 총 칙 목적, 정의규정, 국가 지자체의 책무, 다른 법률과의 관계 등 제2장(6개조) 신행정수도건설기본계획의 수립 등 이전계획 기본계획의 수립절차, 부동산투기 및 난개발 방지대책 제3장(6개조) 예정지역등의 지정 및 관리 예정지역 주변지역의 지정 행위제한, 광역도시계획 제4장(9개조) 신행정수도건설사업 사업시행자 개발계획 실시계획 및 토지수용 제5장(12개조) 추진기구 추진기구(위원회 및 추진단), 여론수렴 제6장(7개조) 신행정수도건설특별회계 세입 및 세출 제7장(13개조) 보 칙 사업시행자 지원, 주변지역 지원 제8장(3개조) 벌 칙 부칙 임시행정수도건설을위한특별조치법 폐지 이 법안은 신행정수도 건설사업의 효율적 추진에 중점을 두고, 제8장제61조, 부칙 3항으로 구성되어 있다. 신행정수도 건설의 당위성이나 정치적 맥락에 대한 내용보다는 신행정수도 건설사업의 진행에 따른 절차적 규정과 추진기구 및 특별회계 관련규정이 그 주를 이루고 있다. 2. 추진절차 이전계획의 수립 주요 국가기관의 이전대상 시기 등 위원회 수립 - 대통령 승인(정부외 헌법기관은 국회동의) ↓ 기본계획의 수립 이전계획 등을 토대로 한 신행정수도의 형태 등 기본구상 위원회 수립 - 대통령 승인 ↓ 예정지역 주변지역 지정 (사업시행자의 지정) 충청권 지역중 국가균형발전, 환경성 경제성 우수지역 위원회 지정 - 대통령 승인 ↓ 광역도시계획의 수립 예정지역 주변지역과 인접지역간의 기능적 연계성 등 고려 기존 광역도시계획 도시기본계획에 우선 위원회 수립 ↓ 개발계획의 수립 신행정수도 건설의 Master Plan 기본계획 및 광역도시계획에 부합해야 함 위원회가 직접 수립 ↓ 실시계획 수립 신행정수도 건설사업의 세부내용 사업시행자 수립 - 위원회 심의 - 건설교통부장관 승인 ↓ 조성토지 공급계획 수립 기정가격에 의한 추첨공급. 예외적 경쟁입찰 수의계약 사업시행자 수립 - 위원회 심의 - 건설교통부장관 승인 조성토지공급계획 승인 후 선수공급 가능 ↓ 준공검사 건설교통부장관 3. 추진기구(법 제27조 내지 제38조) 8) ‘신행정수도 건설이 범국민적인 축제분위기 속에서 추진되는 것이 바람직하다’는 대통령의 말씀에 따라 정부위원과 민간전문가가 함께 참여하는 형태를 갖추었다. 신행정수도건설을 효율적으로 추진하기 위해 대통령소속하에 정부위원 13인을 포함한 30인 이내의 위원으로 구성되는 신행정수도건설추진위원회를 두도록 하고, 위원장은 국무총리와 대통령이 지명하는 민간전문가가 공동으로 수행하도록 하였다. 위원회는 집행기관 및 심의기관으로서의 이원적 성격을 갖고 있다. 이전계획의 수립, 예정지역 및 주변지역의 지정 등 신행정수도건설사업에 있어서의 중요사항에 대하여는 직접 합의제 행정기관으로서 권한 합의제 행정기관으로서의 업무 심의기관으로서의 업무* 주요국가기관 등의 이전계획 수립 신행정수도 건설기본계획의 수립 개발행위 및 건축허가 제한요청 토지거래허가구역 등 지정요청 신행정수도 광역도시계획 수립 예정지역 주변지역 지정 사업시행자 지정 개발계획 수립 신행정수도 관련 정부정책의 조정 보고 및 검사 실시계획에 관한 사항 조성토지공급계획에 관한 사항 기반시설의 설치 등 지원에 관한 사항 신행정수도건설특별회계의 관리 운용중 중요한 사항 * 위원회의 심의 의결을 거쳐 건설교통부장관이 행정청으로서의 권한을 행사 9) 주변지역지원사업, 개발행위 및 건축허가 제한, 토지거래허가구역 등 지정, 선수금 승인, 준공검사, 보고 검사 등이 그것이다. 위원회의 비상설적 성격과 효율적인 운영을 위하여 경미한 각종 변경사항과 위원회가 위임하는 사항에 대하여는 그 심의 의결사항의 내용에 따라 필요할 때마다 소위원회를 구성 운용할 수 있도록 하는 한편, 소위원회의 의결사항에 대해서는 원칙적으로 이를 위원회의 의결로 보도록 하였다. 을 행사하도록 하는 한편, 비상설기구로서의 성격을 감안하여 실시계획의 승인 등에 대하여는 건설교통부장관이 그 권한을 행사하되, 위원회의 사전심의를 받도록 하였다. 위원회의 자문을 위하여 100인 이내의 자문위원으로 구성되는 자문위원회를 둘 수 있도록 하였고, 위원회의 실무를 효율적으로 지원하기 위하여 위원회에 신행정 수도건설추진단을 두도록 하였다. 그 밖에 일상적 집행업무에 대하여는 건설교통부장관이 직접 수행할 수 있도록 하였다. 신행정수도건설추진위원회(대통령 소속) 정부위원 : 국무총리 재경부 교육부 국방부 행자부 문광부 농림부 산자부 환경부 건교부 예산처장관 국회사무총장 법원행정처장(13인) 민간위원 : 신행정수도 건설관련 학식과 경험이 풍부한 자 (17인 이내) 소위원회 심의 의결사항에 따라 필요시마다 구성 자문위원회 100인 이내 신행정수도건설추진단(위원회 소속) 단 장 : 대통령비서실 소속 정무직공무원중 대통령이 지명 부단장 : 건설교통부소속 1급공무원중 대통령이 지명 4. 특별회계의 설치 (법 제39조 내지 제45조) 신행정수도의 건설에 필요한 재원마련을 위하여 신행정수도건설특별회계를 설치하였다. 회계는 건설교통부장관이 관리 운용하도록 하되, 회계의 관리 운용에 관한 연간계획의 수립 및 100억원 이상의 지출 등 중요한 사항에 대하여는 미리 위원회의 심의 의결을 받도록 하였다. 회계는 이전청사의 매각대금, 일반회계 및 다른 특별회계로부터의 전입금 차입금 등으로 이루어지도록 하였으며, 청사신축을 위한 부지 매입비와 건축비, 신행정수도 건설을 위한 기반시설 설치비 그리고 주변지역 지원사업에 대한 지원 등에 충당하도록 하였다. 5. 주요국가기관 이전계획과 기본계획의 수립(법 제6조 및 제7조) 위원회는 중앙행정기관을 비롯한 주요국가기관을 신행정수도로 이전하는 계획을 수립하도록 하였고, 이를 토대로 신행정수도 건설의 밑그림이 될 기본계획을 수립하도록 하였다. 이전계획에는 이전대상기관, 이전방법 및 시기와 이전에 소요되는 예산 등을 포함하도록 하되, 공청회와 관계기관과의 협의를 거쳐 대통령의 승인을 받아 확정하도록 하였다. 다만, 이전계획에 입법부 사법부 헌법재판소 등 정부에 속하지 않는 헌법기관이 포함되는 경우에는 대통령의 승인 전에 국회의 동의를 얻도록 규정하였다. 이전계획이 수립되면, 이를 토대로 신행정수도 건설의 전체적인 방향을 나타내주는 기본계획을 수립하되, 공청회와 관계기관과의 협의를 거쳐 대통령의 승인을 얻어 확정하도록 하였다. 기본계획에는 신행정수도의 도시규모 및 형태, 상징과 이미지 등에 관한 내용을 포함하여야 한다. 10) 주변지역의 개념은 브라질의 수도이전 후 주변지역이 무질서하게 개발되고 신수도를 중심으로 대도시권이 형성된 것을 반면교사로 삼아 도입된 것이다. 11)환경정책기본법에 의하면, 예정지역의 지정 단계에서 동법에 의한 사전환경성 검토를 하여야 하나, 이 경우 일반적인 택지개발절차와 달리 다수의 후보지중 하나의 예정지역을 지정하는 신행정수도건설사업의 특성을 감안하면, 예정지역 지정단계에서 사전환경성검토를 실시하는 것은 각종 잡음의 발생으로 사업추진 자체에 장애를 가져오게 되는 점을 고려하여 사전환경성검토는 개발계획 수립단계에서 실시하도록 하고, 예정지역 지정단계에서는 지정의 중요요소로 환경성을 검토하도록 하였다. 6. 예정지역과 주변지역의 지정 (법 제2조 제12조 및 제13조) 신행정수도건설을위한특별조치법에서는 예정지역과 주변지역의 개념을 도입하고 있다. 예정지역은 주요 헌법기관과 중앙행정기관 등의 이전 및 그에 따른 시가지 조성을 위한 지역, 즉 신행정수도개발사업이 시행될 대상지역을 말하고, 주변 지역은 예정지역과 연접한 지역으로서 예정지역의 개발로 인하여 영향을 받을 수 있는 지역중 계획적인 관리가 필요하다고 인정되는 지역, 즉 개발완충지역을 말한다. 예정지역과 주변지역은 대전광역시 충청북도 충청남도 일원(충청권)의 지역 중에서 지정하되, 인문 자연환경, 토지이용현황 등의 조사결과를 바탕으로 기본계획에 적합한 지역 중 국토의 균형발전에 미치는 영향과 환경성 경제성 등에 대한 평가가 우수한 지역을 선정하여 대통령의 승인을 얻도록 하였다. 그 과정에서 공청회를 열어 주민 및 관계 전문가 등으로부터 의견을 듣고 관계지방자치단체의 장 및 중앙행정기관의 장 등과 협의하여야 한다. 7. 난개발과 부동산 투기방지를 위한 조치 (법 제10조 제11조 및 제16조) 난개발과 부동산 투기방지를 위한 조치는 예정지역 주변지역의 지정 이전 및 지정 후 두 단계로 나뉘어 시행된다. 12) 신행정수도 건설에 따른 부동산투기 방지방안의 하나로 수도권외의 지역에 대해 2002년부터 부과가 중지(부담금관리기본법 부칙에서 부과중지)되어 있는 개발부담금제도의 부활이 추진되었으나 국회에서의 부결로 그 뜻을 이루지 못한 바 있다. 13) 국토의계획및이용에관한법률 제117조 제118조 및 동법시행령 118조의 규정에 의하여 토지거래허가구역중 비도시지역에서는 500제곱미터(농지의 경우에는 1천제곱미터, 임야의 경우에는 2천제곱미터)를 초과하는 토지거래에 대하여 허가를 받도록 되어 있다. 14) 그 대상행위는 토지형질의 변경(경작을 위한 변경은 제외), 건축물의 건축 또는 공작물의 설치(비닐하우스 양잠장 등 농림 수산물의 생산에 직접 이용되는 간이공작물의 설치는 제외), 토석 사력의 채취 또는 토지의 굴착 및 죽목의 벌채 또는 식재(경작지가 아닌 곳에서의 관상용 식물의 임시식재는 제외)이다. 15) 논리적인 결과로 예정지역 지정전에 제한되었던 개발행위허가 및 건축허가의 제한은 해제된다. 가. 예정지역 지정 이전의 조치 예정지역 주변지역 지정 이전에 난개발과 부동산투기가 우려되는 지역에 대해 위원회는 국토의계획및이용에관한법률에 의한 개발행위허가의 제한과 건축법에 의한 건축허가의 제한을 건설교통부장관에게 요청할 수 있도록 하였다. 또한, 국토의계획및이용에관한법률에 의한 토지거래허가구역과 소득세법에 의한 투기지역, 주택법에 의한 투기과열지구의 지정을 각각 관계 행정기관의 장에게 요청할 수 있도록 하였다. 토지거래허가구역으로서 위원회가 정하는 지역중 비도시지역의 경우에는 토지거래에 대한 제한을 강화하여 200제곱미터를 초과하는 토지거래에 대하여는 허가를 받도록 하였는바, 결과적으로는 거의 모든 토지거래행위에 대해 허가를 받아야 한다. 나. 예정지역 지정 후의 조치 예정지역이 지정되면 예정지역 안에서는 토지형질변경과 건축물의 건축 등의 행위는 관할 지방자치단체의 장의 허가를 받도록 제한하였으며, 주변지역안에서는 국토의계획및이용에관한법률에 의한 시가화조정구역안에서의 행위제한에 관한 규정을 따르도록 하여 건축물의 신축 등을 엄격히 제한하도록 하였다. 다만, 예정지역과 주변지역의 지정 당시 허가 등을 받아 공사 또는 사업에 착수한 자는 관할 지방자치단체의 장에게 신고하고 사업을 계속할 수 있는 예외를 두었다. 아울러 예정지역과 주변지역 안에서 지방자치단체의 장이 건축허가 및 도시계획의 결정을 하거나 예정지역안에서의 행위허가 및 주변지역안에서의 도시계획사업의 시행 및 행위허가를 하는 경우에는 위원회와 사전에 협의하도록 함으로써 지방자치단체가 신행정수도 건설사업과 배치되는 방향으로 개발을 하는 것을 방지할 수 있는 제도적 장치를 마련하였다. 16)집단취락이 있는 지역중 주변지역의 지정당시 취락지구로 지정된 지역에서는 단독주택의 신축이 일부 허용되고, 취락지구로 지정되지 않은 지역중 위원회가 지정하는 지역에서는 해당 지역에 대한 지구단위계획의 수립을 통하여 개발행위를 할 수 있다. 이 경우 지구단위계획의 내용에 대해서는 위원회의 통제를 받게 된다. 또한 예정지역과 주변지역 안에서 기존에 지정 결정된 구획 및 사업계획에 대해서는 그 존치여부 및 시행에 관하여 위원회와 협의하도록 하고, 위원회는 신행정수도 개발방향과의 저촉여부, 난개발의 초래가능성 및 사업진척도 등을 검토하여 협의하도록 하였다. 한편, 주변지역은 신행정수도가 직접 들어서는 지역은 아니면서도 난개발과 대도시권의 형성 등을 방지하기 위하여 두는 개발완충지대인 특성상 예정지역과 달리 주변지역의 지정 후에도 주민들이 영속적으로 거주하는 것이 예정되어 있다. 따라서 주변지역 안의 일정규모 이상의 집단취락 등은 주민들의 생활편의를 위하여 제한적으로 규제를 완화할 수 있도록 하고, 건설교통부장관으로 하여금 특별회계의 부담으로 생활편익사업 복지증진사업 및 소득증대사업을 실시할 수 있도록 하였다. 8. 신행정수도 광역도시계획(법 제17조) 예정지역 주변지역과 인접지역간의 공간구조와 기능의 상호연계, 환경보전과 광역시설의 정비 등을 위해 일정한 지역을 신행정수도 광역계획권으로 지정하고, 신행정수도 광역도시계획을 수립하도록 하였다. 동 계획에는 지역간 공간구조와 기능분담, 녹지관리체계와 환경보전, 도로, 상 하수도 등 광역시설의 배치 규모 설치, 경관계획 등에 관한 정책방향 등이 포함되어야 한다. 이렇게 수립한 신행정수도 광역도시계획은 그 실효성 확보차원에서 신행정수도 광역계획권안에 기존에 수립되어 있는 광역도시계획과 도시기본계획에 우선하도록 하였으며, 관할 시장 군수에게는 광역도시계획에 부합하도록 기존 도시계획을 변경 수립하도록 하였다. 9. 토지보상에 대한 특례(법 제23조) 특별조치법에서는 예정지역 주변지역의 지정 고시가 있는 때에는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률의 규정에 의한 사업인정 고시가 있는 것으로 보도록 하여 조기에 토지등의 수용과 보상이 가능하도록 하였다. 이를 위해서 예정지역의 지정 고시 단계에서 사업시행자와 수용대상 토지 등의 세목을 결정 고시하게 된다. 아울러 사업대상지역이 광범위하고 사업의 시행이 장기인 점을 고려하여 토지수용의 재결절차를 사업시행기간내에 할 수 있도록 하였다. 10. 사업시행자(법 제18조) 신행정수도 건설사업의 시행자는 정부투자기관 중 위원회가 지정하도록 하였으며, 개발사업의 촉진과 민간부문의 기술 활용을 위해 위원회의 승인을 얻어 개발사업의 일부를 민간 사업자에게 대행하게 할 수 있다. 사업시행자에 대한 지원을 위하여 특별회계에서의 건설자금의 융자와 조세 및 부담금의 감면, 국 공유재산의 처분과 관련한 수의계약에 의한 양도, 상 하수도, 전기, 가스, 통신 등 기반시설에 대하여 공급의무자가 설치와 비용을 부담하도록 하는 주택법의 규정을 준용하도록 하였다. 11. 개발계획의 수립 및 그 후의 절차 (법 제19조 등) 신행정수도 건설사업을 위한 마스터플랜이며 실시계획의 지침이 될 개발계획은 위원회가 직접 수립하여야 한다. 개발계획은 기본계획과 광역도시계획에 부합되도록 하여야 하며, 환경정책기본법에 의한 사전환경성검토를 예정지역의 지정단계에서 하지 않는 대신 개발계획의 수립단계에서 이를 시행하도록 하였다. 개발계획이 수립되면, 실시계획 수립 - 조성토지 공급계획 수립 - 선수공급 - 조성공사 - 준공검사의 절차를 거쳐 사업이 시행되게 된다. 개발계획의 결정 이후의 사업추진은 사업시행자 주도로 이루어지게 되므로 그 이후에는 사업시행자에 대한 감독이 중요해지게 된다. 따라서 위원회 또는 건설교통부장관으로 하여금 신행정수도 건설사업 전반에 대하여 감독을 할 수 있게 하였다. Ⅲ. 주요 심사사항 및 심사경과 1. 주요 국가기관의 이전계획 가. 건설교통부 원안 원안 제20조에서는 중앙행정기관등을 신행정수도로 이전하는 계획을 위원회로 하여금 수립하도록 하면서 이전계획에 대하여는 대통령의 승인을 얻도록 규정하였다. 나. 심사경과 원안에서는 중앙행정기관등으로 이전대상기관을 막연하게 포함하고 있으나 내포하고 있는 의미는 행정부에 속하는 중앙행정기관외에 입법부나 사법부의 이전을 배제하는 의미는 아니었다. 그런 의미에서 입법부나 사법부의 이전에 대하여 대통령이 단독결정권을 행사하는 것은 헌법정신에 부합하지 않는 측면이 있다. 특히 사법부의 경우는 법원조직법상 법원의 위치 자체가 법정되어 있기 때문에 법원의 이전은 법률 개정사항으로서 국회의 법률개정절차를 거쳐야만 되는 사항에 해당한다. 이러한 점을 감안하여 이전계획의 내용중 정부에 속하지 않는 헌법기관의 이전계획에 대하여는 대통령의 승인을 얻기 전에 국회의 동의를 얻도록 하는 규정을 신설하였다. 2. 신행정수도건설 기본계획 17)그러나 국회의 입법심사과정에서는 이전대상기관은 향후 건설되는 신행정수도의 위상을 좌우하는 중요한 요소로서 신행정수도 건설의 성과와 직접 관련되는 내용인 만큼 법률에서 직접 명시하자는 의견과 신행정수도 건설에 대한 지속적인 정치적 지지를 담보하고 국가의 중요사안에 대한 국회의 견제기능 차원에서 국회의 동의대상을 중앙행정기관의 이전계획까지 포괄하는 것이 합리적이라는 의견도 제시된 바 있다. 또한 행정자치부가 정부조직법상 정부청사의 관리업무를 수행하도록 되어 있다는 점과 대전청사의 이전을 행정자치부가 시행하였다는 점을 들어 행정자치부가 수행하는 것이 타당하다는 의견이 행정자치부로부터 제시된 바도 있다. 18)개발행위와 건축행위는 국토의계획및이용에관한법률과 건축법에서 허가제를 통하여 제한하는 한편, 난개발방지와 환경 경관의 보호(개발행위허가), 국토관리 국방 문화재보존 환경보전 국민경제 또는 지역계획 도시계획상 필요한 경우(건축허가) 예외적으로 그 허가를 제한할 수 있도록 하고 있으며, 개발행위허가의 경우에는 그 제한사유가 특정되어 있다. 가. 건설교통부 원안 원안 제6조에서는 국토의 균형발전전략 및 이전계획 등을 토대로 도시의 규모 형태 상징과 이미지 이전대상기관의 종류 및 규모 등을 포함하는 신행정수도 기본구상을 마련하도록 하고, 그 수립에 관하여는 공청회를 열어 주민 및 관계 전문가 등으로부터 의견을 듣도록 하였다. 나. 심사경과 신행정수도 건설사업의 중요성을 고려하면, 시간적인 순서에 따라 계획간에 상호연계성을 가지고 추진되어야 할 것이다. 따라서 각 계획은 이 후 단계의 계획에 대한 법률적 구속력이 있어야 할 것이다. 이에 따라 원안의 “기본구상”을 그 성격에 맞추어 “기본계획”으로 변경하고, 대통령의 승인을 얻어 결정되도록 함으로써 계획의 집행력을 확보할 수 있도록 하였다. 또한 이후의 예정지역 및 주변지역의 지정은 물론, 개발계획 등이 기본계획에 부합하도록 함으로써 계획적인 신행정수도 건설이 이루어질 수 있도록 하였다. 3. 개발행위허가 및 건축허가 제한 가. 건설교통부 원안 원안 제9조에서는 위원회가 예정지역 및 주변지역의 지정을 위한 조사 및 개발사업의 원활한 시행을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 충청권의 전부 또는 일부에 대하여 국토의계획및이용에관한법률에 의한 개발행위허가 또는 건축법에 의한 건축허가를 직접 제한할 수 있도록 하였다. 나. 심사경과 원안은 예정지역과 주변지역의 지정 이전에 보상투기 등을 노린 개발행위가 남발되는 것을 방지하고자 하는 것이다. 19) 이 법과 비슷한 절차를 거쳐 사업이 시행되는 택지개발촉진법 도시개발법 등에서는 원안과 같은 제한을 하고 있지 않다. 결국 예정지역과 주변지역의 후보지 조사 단계에서 나타날 수 있는 부동산투기를 방지하려는 것인데, 그 목적과 실질적 관련성을 가지는 지역은 예정지역과 주변지역으로 지정되는 지역과 인근의 지역에 국한된다고 할 수 있다. 따라서 예정지역과 주변지역으로 지정될 가능성이 있는 지역이라는 이유로 그 지정 이전에 특별한 제한 없이 위원회 스스로 개발행위와 건축을 금지하는 것은 개별법에서 인정하는 허가제한의 취지와도 부합하지 않을 뿐 아니라 재산권 행사에 대한 과도한 제한이라는 주장의 여지가 있을 수 있다. 그러나 실질적으로 이미 후보지로 거명되는 지역에서 투기적 개발행위가 발생하고 있는 점과 후보지가 드러나는 조사단계에서부터 투기적 목적을 위한 개발행위 및 건축으로 무질서한 개발의 가능성이 있다는 점을 고려하면, 그 필요성을 전면적으로 부인하는 것 또한 현실과 동떨어진 것이라고 할 수 있다. 이러한 점을 고려하여 제한의 사유를 “무질서한 개발과 부동산투기가 우려되는 지역”으로 한정하고, 운영과정에서 실제로 제한의 필요가 있는지 여부를 개별적으로 판단하여 탄력적으로 운용할 수 있도록 하기 위하여 위원회에게는 제한 요청권만 부여하고 제한여부는 건설교통부장관이 개별적으로 판단하도록 하였다. 4. 예정지역 주변지역의 지정과 사전환경성 검토협의 가. 건설교통부 원안 원안 제11조에서는 위원회가 예정지역 주변지역의 지정을 의결한 경우에는 국토의계획및이용에관한법률 제8조의 규정에 의한 중앙도시계획위원회의 심의를 거친 것으로 보도록 하는 한편, 예정지역 주변지역은 기본구상 및 충청권에 대한 조사결과를 토대로 선정하되, 국토균형발전에 미치는 효과가 극대화되도록 선정하도록 하였다. 또한 환경정책기본법에 의한 사전환경성 검토협의를 예정지역의 지정단계에서 하지 않고 개발계획의 수립단계에서 할 수 있도록 특례를 두었다. 나. 심사경과 20)국토의계획및이용에관한법률 제8조에서는 무분별한 국토의 개발을 방지하기 위해 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장이 일정 규모 이상의 구역 등을 지정하고자 하는 경우에는 사전에 건설교통부장관과 협의하도록 하고, 건설교통부장관은 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐 협의하도록 하고 있다. 21)국토의계획및이용에관한법률 제9조에서는 다른 법률에서 동법에 의한 용도지역 등의 지정 또는 변경에 관한 도시관리계획의 결정을 의제하는 내용의 계획을 허가 인가하고자 하는 경우에는 미리 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 받도록 하고 있다. 22) 이에 대하여는 당초 환경부에서도 입지의 타당성 및 환경성을 고려하도록 하는 사전환경성 검토협의제도를 유명무실화라는 것이라 하여 반대의견을 제시하였으나 예정지역의 지정단계에서 사전환경성 검토협의는 아니지만, 환경성에 대하여 검토하도록 함으로써 사전환경성 검토협의제도가 내포하고 있는 (1)환경상태의 고려와 (2)환경적으로 지속가능한 개발방향설정이라는 두 가지 목표중 (1)은 예정지역 지정단계에, (2)는 개발계획 수립전에 실시하는 것이 환경정책과 신행정수도건설정책의 조화를 도모할 수 있는 대안이라는 건설교통부의 주장을 수용하여 차관회의 상정 직전 조정이 이루어진 바 있다. 원안은 예정지역 주변지역의 지정에 대하여 위원회의 의결이 있는 때에는 국토의계획및이용에관한법률에 의한 중앙도시계획위원회의 심의만을 생략하도록 하려는 것이나 건설교통부장관이 위원으로 참여하는 위원회의 의결을 거친 사항에 대하여 굳이 다시 건설교통부장관과 협의할 필요가 있다고 보이지 않고, 예정지역은 도시지역으로 의제되므로 국토의계획및이용에관한법률 제9조의 규정에 의한 협의규정도 그 적용을 배제하여야 할 필요가 있으므로 이를 반영하였다. 또한 원안 제16조에서는 환경정책기본법에 의한 사전환경성 검토협의를 예정지역의 지정단계에서 하지 않고 개발계획의 수립단계에서 하도록 특례를 두고 있다. 그 취지는 사전환경성 검토는 주로 중소규모의 개발사업을 대상으로 하는 것으로서 장기간이 소요되거나 사회적 파급효과가 문제되는 경우는 거의 없는데 신행정수도의 건설은 대규모 개발사업으로서 사전환경성 검토의 형식과 절차에 얽매이게 되면, 장기간이 소요될 뿐 아니라 경우에 따라서는 신행정수도 건설을 포기하는 명분 쌓기로 변질될 가능성이 있다는 차원에서 사전환경성 검토를 예정지역 지정 이후로 연기하자는 것이었다. 그러나 예정지역의 지정단계에서 환경성 검토에 대한 아무런 규정을 두지 않는 것은 사전환경성 검토협의제도를 유명무실화하게 할 뿐 아니라 예정지역의 중요성에 비추어 볼 때에도 부적절하다고 할 수 있다. 건설교통부에서도 실제로는 내부적인 입지선정기준으로 환경적 요인을 최대한 배려하도록 하는 안을 준비하고 있는 것으로 확인되었다. 따라서 예정지역의 지정에 대한 기준을 별도로 두어 충청권에 대한 사전조사결과를 토대로 기본계획에 적합한 지역중에서 예정지역과 주변지역을 지정하되, 국토의 균형개발에 미치는 영향과 환경성 경제성 등의 평가결과가 우수한 지역을 지정하도록 하였다. 5. 사업시행자 가. 건설교통부 원안 원안 제15조에서는 신행정수도개발사업을, 국가 지방자치단체 또는 정부투자기관중 위원회가 지정하는 자가 시행하도록 하는 한편, 제16조에서는 사업시행자가 개발계획을 수립하여 위원회의 승인을 얻도록 하였다. 23)원안에 의하면 비록, 개발계획 실시계획의 승인권한이 위원회에 유보되어 있기는 하나 사업시행자는 개발계획 실시계획의 수립, 토지수용, 조성토지의 공급 등 개발사업에 관한 전반적인 업무를 수행한다. 24) 택지개발촉진법에서는 개발계획을 사업시행자가 작성하도록 되어 있으나, 도시개발에 관한 법률인 도시개발법에서는 도시개발계획은 도시개발구역의 지정권자가 수립하고 사업시행자는 개발계획에 따라 실시계획을 작성하도록 되어 있다. 나. 심사경과 원안은 도시개발에 관한 경험과 전문성을 가진 정부투자기관을 활용하여 신행정수도개발사업을 시행하려는 것으로서 신행정수도의 건설이라는 단일의 국가사업을 국가가 시행하지 않고 정부투자기관이 시행하도록 하는 것은 적절하다고 보기 어렵다. 더구나 사업시행자를 정부투자기관으로 한다고 하더라도 단순한 신도시와는 차원이 다른 신행정수도의 Master Plan에 해당하는 개발계획의 수립을 정부투자기관에 전적으로 맡기는 것은 국가의 계획을 정부투자기관으로 하여금 수립하도록 하는 것으로서 이 또한 적절하다고 하기 어렵다. 사업시행자와 관련해서는 국가를 사업시행자로 하되, 정부투자기관에 일정부분을 위탁 또는 대행하도록 하는 방법을 고려해 볼 수 있으나 신행정수도건설사업에는 많은 비용이 소요되는데, 이를 국가가 시행할 경우 그 비용을 국가예산으로 충당하여야 하는 문제가 발생하는 점을 고려하여 사업시행자는 정부투자기관중에서 지정하도록 하였다. 개발계획은 신행정수도 건설의 국가사업적 성격을 감안하여 사업시행자를 배제하고 위원회가 직접 수립하도록 하였다. 6. 토지보상에 대한 특례 가. 건설교통부 원안 원안 제21조에서는 토지등의 취득을 위한 보상액을 산정함에 있어 공지시가의 적용을 2003. 1. 1.을 공시기준일로 하는 공시지가로 하도록 하였다. 이는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제70조에서 사업인정후의 토지취득에 있어 당해 토지의 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가중 사업인정고시일로부터 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가를 기준으로 보상액을 산정하도록 한 데 대한 특례를 규정한 것이다. 나. 심사경과 이에 대하여는 입법예고 당시부터 많은 논란이 있었다. 헌법상 토지수용에 대한 정당보상원칙을 무너뜨리고 평등원칙 및 소급입법금지의 원칙에 반한다는 것이 그 주된 논거였다. 규제개혁위원회의 심사에서도 이러한 점이 논란이 되어 각계에 의견개진을 요청하였는데, 결론이 나지 않은 채로 규제개혁위원회를 통과하여 법제처에 심사가 요청되었다. 헌법 제23조제3항은 “공공필요에 의한 재산권의 수용 사용 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다”고 규정하고 있고, 여기에서의 “정당한 보상”에 대하여 헌법재판소는 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하여야 한다는 완전보상을 뜻하는 것으로 공익사업의 시행으로 인한 개발이익은 완전보상의 범위에 포함되지 않는다고 하고 있다.(89헌마 107) 원안의 경우 공익사업의 인정시기와는 관계없이 2003. 1. 1.을 공시기준일로 하는 공시지가를 기준으로 보상액을 산정하도록 하고 있어 공익사업의 시행여부 및 그 대상지역이 확정되지 않은 상태에서 발생한 지가상승분을 보상에서 제외할 수 있는 “개발이익”으로 볼 수 있는지가 문제된다고 할 수 있다. 법제처 심사과정에서는 대통령 선거 이전에는 전국 평균에도 미치지 못하였던 충청지역의 지가상승률이 대통령 선거후 몇 배로 상승한 점과 당해 상승률을 합리적으로 설명할 수 있는 다른 큰 요인이 없다는 점 등을 고려하면, 2003. 1. 1. 이후의 상승률의 많은 부분은 신행정수도 이전계획의 발표에 의한 것으로 볼 수 있고, 따라서 2003. 1. 1.을 기준으로 보상액을 산정하되, 다른 개발사업으로 인한 개발이익의 여지가 있다면, 그 부분을 평가단계에서 조정하여 반영함으로써 정당보상의 원칙에 부합할 수 있다고 판단하여 원안을 수용하였다. 또한 평등원칙과 소급입법금지의 원칙에 대하여는 다른 개발사업과 다르게 보상을 하는 것이기는 하지만, 신행정수도 건설사업 추진절차의 특이성 등을 고려할 때, 비합리적 차별이라고는 볼 수 없다는 점과 과거시점의 공시지가를 기준으로 하여 보상하는 것이 소급입법에는 해당하는 것은 아니라는 점 등을 고려하여 원안대로 심사하였다. 그러나 국회의 심사과정에서 그러한 보상방법이 정당보상원칙에 부합하지 않을 수 있다는 위헌논란이 있다는 점과 이로 인하여 오히려 신행정수도 건설사업의 추진이 장애를 받을 수 있다는 점 등이 고려되어 삭제되었다. 7. 추진기구 가. 건설교통부 원안 원안에서는 그 전반에 걸쳐 위원회가 신행정수도의 건설과 관련된 동법안의 권한을 모두 행사하는 것으로 되어 있었다. 즉, 위원회를 합의제 행정기관으로 하여 실무적 지원을 위한 추진단과 자문을 위한 자문위원회를 두는 것을 골자로 하고 있었다. 나. 심사경과 25)헌법 제86조제2항 : 국무총리는 대통령을 보좌하며, 행정에 관하여 대통령의 명을 받아 행정각부를 통할한다. 26)실질적으로는 정부부처간 기능중복과 조직의 비대화를 우려하는 행정자치부의 입장과 신행정수도의 건설을 범정부적으로 강력하게 추진하려는 건설교통부의 입장차이의 문제이다. 27) 헌법 제86조제2항은 --- 그 위치와 내용으로 보아 국무총리의 헌법상 주된 지위가 대통령의 보좌기관이라는 것과 그 보좌기관인 지위에서 행정에 대하여 대통령의 명을 받아 행정각부를 통할할 수 있다는 행정각부 통할권을 규정할 것일 뿐---비록 국무총리가 헌법상 정부의 제2인자인 지위에 있다고 하더라도 그 사실만으로 곧 국무총리의 통할을 받지 않는 행정기관은 법률에 의하더라도 이를 설치할 수 없다든가 또는 모든 행정기관은 헌법상 예외적으로 열거된 경우 등 이외에는 반드시 국무총리의 통할을 받아야 한다고는 볼 수 없고, 이는 그 기관이 관장하는 사무의 성질에 따라 국무총리가 대통령의 명을 받아 통할할 수 있는 기관으로 설치할 수도 있고 또는 대통령이 직접 통할하는 기관으로 설치할 수도 있다 할 것이다.(89헌마86) 원안의 규정태도에 대하여는 당초부터 행정자치부의 반대가 있었다. 행정자치부는 행정각부와 같은 집행기능을 가진 행정부의 조직을 대통령소속으로 설치하는 것은 국무총리의 행정각부 통할권을 침해하는 것으로서 위헌의 소지가 있으며, 국무총리가 행정각부와 동등한 기능을 수행하는 기관의 장의 신분을 겸임하는 것 또한 마찬가지의 문제가 있다는 입장을 견지하였다. 따라서 위원회를 합의제 행정기관이 아닌 심의 조정위원회로 설치하여 신행정수도 건설관련 업무는 기존의 정부조직(건설교통부)이 수행하도록 하며, 위원회에는 추진단과 같은 별도의 하부조직을 두지 않는 것이 타당하다는 의견을 제시하였다. 이에 대해 심사과정에서는 헌법재판소의 결정례를 고려할 때, 원안과 같은 기관설치가 국무총리의 행정각부 통할권을 침해하는 것으로는 볼 수 없고, 위원장은 위원중의 선임자에 불과하며, 신행정수도 건설관련 업무가 진행단계에 따라 기존의 정부조직만으로는 감당하기 어렵다는 점 등을 고려하여 원안을 수용하는 방안이 검토되었다. 그러나 국무조정실 행정자치부 건설교통부 법제처 등 관계부처의 협의결과 행정자치부의 의견을 대폭 수용하여 사업진행단계에 따라 초기의 중요 정책결정사항에 대해서는 위원회가 합의제 행정기관으로서 업무를 집행하도록 하고, 사업의 실시단계에서는 건설교통부가 주도적으로 업무를 담당하도록 하는 한편, 집행업무중 중요사항에 대해서는 건설교통부장관의 권한 행사 이전에 위원회의 심의를 받도록 하는 방향으로 정리되었다. 8. 주변지역지원사업 원안에서는 주변지역에 대하여 개발억제 위주로 규정하면서 주변지역 거주 주민에 대하여는 일정한 정도의 제한완화 외에 별다른 지원책이 마련되지 않았다. 실제로 신행정수도 개발사업이 10여년 이상 소요되는 장기사업이고, 해당 지역의 주민들이 예정지역 주민들과 달리 해당 지역에서의 이주가 예정되어 있지도 않은 점을 고려하면, 주민들의 반발이 우려됨은 물론, 신행정수도의 건설로 인하여 오히려 피해만을 보게 되는 결과가 초래될 수도 있다. 이를 고려하여 주변지역에 대하여 건설교통부장관이 계획을 수립하여 특별회계의 부담으로 지원사업을 실시하도록 하였다.