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I. 입법평가의 제도화 방안 최윤철(건국대학교 법과대학 교수) 차 례 Ⅰ. 들어가는 말 Ⅱ. 입법평가제도의 의의 1. 입법평가의 의의 2. 입법평가의 목적 3. 입법평가의 모듈 4. 입법평가의 효과 Ⅲ. 입법평가의 제도화방안 1. 입법평가의 제도화필요성 2. 제도화의 전제조건 3. 입법평가 제도화의 유형 Ⅳ. 입법평가제도의 제도화의 사례 1. 외국의 사례 2. 우리나라의 경우 Ⅴ. 우리나라에의 제도화 방안 1. 문제점 2 제도화 방안 Ⅵ. 마치는 말 들어가는 말 지나치게 많은 법률, 정치적 이해관계에 따라 그때그때 제정되어서 제정되자마자 그 규범력을 상실하는 법률, 법률의 질이 매우 의심이 되는 법률 등등 법률의 양과 질을 둘러싼 수많은 불평과 불만이 우리주변에 팽배하고 있다. 이러한 불만에 대한 해결책으로 법률에 대한 평가가 이루어져야 한다는 요구가 높아져 가고 있고, 실제로 많은 국가에서 여러 가지형태로의 법률에 대한 평가가 이루어지고 있다. 질적으로 높은 수준의 법률이 법집행의 면에서 뿐만 아니라 법률에 대한 자발적 준수에 기여한다는 것은 이미 알려진 사실이다. 따라서 입법자들은 입법과정에서 질적으로 높은 수준의 법률을 제정하기 위한 노력들을 하고 있다. 입법평가는 높은 수준의 법률을 획득하기 위해서 입법과정 단계마다 그에 상응하는 평가기준에 따라 법률(안)을 평가하거나 법률을 평가하는 것이다. 입법평가의 필요성에 대한 논의는 이미 합의된 것으로 보인다. 그러나 법률에 대한 평가와 평가결과의 입법과정에로의 반영의 문제는 공법학 전반적인 부분에서는 입법자의 전통적인 헌법상의 지위와 관련한 입법평가의 주체에 관한 논의가 있을 수 있으며, 작게는 입법평가의 기준·절차 등의 마련과 관련한 논의들이 계속되고 있다. 하지만 독일을 비롯한 몇몇의 유럽국가 및 유럽연합은 이미 입법평가의 중요성을 인식하고 입법평가기법의 개발과 제도화에 관한 노력을 하여오고 있으며, 일정부분 그 성과가 나타나고 있다. 이 논문은 첫째, 유럽 각국에서 도입되어 추진되고 있는 입법평가에 대한 간략한 소개를 한다. 이어서 입법평가를 제도화하고 있는 사례와, 우리나라의 경우를 비교한다. 이어서 입법평가제도를 우리나라에 도입하여 제도화한다면 어떠한 방법이 있을 수 있는지를 검토하기로 한다. Ⅱ. 입법평가제도의 의의 1. 입법평가의 의의 (1) 입법평가의 개념 우리나라에서 ‘입법평가’라고 번역되어 사용되고 있는 용어는 독일어의 ‘Geset- zesfolgenabschtzung’, ‘Evaluation von Gesetzen’ 또는 영미권의 ‘Regulatory Im- pact Assessment’ 등으로 판단된다. 그러나 이이 정확한 번역은 각각 ‘법률결과의 예측’, ‘법률의 평가’와 ‘법규영향평가’ 내지는 ‘규제영향평가’가 아닐까 한다. 실제 독일 및 스위스에서 실제 사용되는‘Geset- zesfolgenabschtzung’, ‘Evaluation von Gesetzen’의 용례 및 의미를 살펴보면 어떠한 구체적 사안에 대하여 법률제정의 동기가 발견되면 법률제정을 둘러싼 다양한 실태조사 및 전문가와 해당 이해관계자 등의 의견을 종합하여 법률제정의 방향을 결정하고, 법률제정을 통하여 문제를 해결할 것으로 결정이 되면 입법을 준비하는 기관이 구체적인 법률안 작성을 하여 법률안을 완성하고 이를 법률로써 제정·공포하고, 해당 법률이 시행되면 입법준비 단계에서 입법자가 법률제정을 통하여 달성하고자 하였던 입법목적 및 목표가 실현되었는지를 평가하여 개선이 필요한 경우 해당법률에 적절한 작위를 가하는 일련의 과정으로 이해한다. 1)보다 자세한 내용은 최윤철, 의원입법의 평가와 평가제도의 발전에 관한 이론적 검토, 공법연구 제33집 제3호, 3면 이하 참조. 2) 우리나라에서 법률(안)에 대한 평가에 대하여 일반적으로 사용하고 있는 ‘입법평가’의 내용을 살펴보면 사실상 독일에서 행하고 있는 ‘법률결과의 예측’을 의미하는 것으로 판단된다. 하지만 이 글에서는 그 의미의 차이를 밝히고 용어를 새로이 쓰자고 주장하는 것이 그렇게 커다란 의미를 가지지 않는다고 생각한다. 그 이유는 ‘입법평가’가 이미 ‘법률결과의 예측’을 의미하는 것으로 폭 넓게 사용되었고 그 사용에 있어서 혼란이 적다는 것도 그 이유이다. 다만 ‘입법평가’에서의 ‘평가’의 의미가 이미 공공영역의 많은 부문에서 행해지고 있는 ‘평가’와 비교되어서 ‘법률(안)에 대한 평가‘의 의미가 축소되지 않을까 하는 우려가 있을 뿐이다. (2) 정책평가와의 구별 ‘법률(안)의 결과 예측’이 ‘입법평가’라는 용어로 쓰이고 있는 까닭에 ‘입법평가’와 우리나라에서, 특히 공공부문에서 행하고 있는 각종 정책의 ‘평가’와의 구별을 둘러싸고 의문이 제기되기도 한다. ‘입법평가’가 기타 여러 ‘정책평가’와 사실상 같은 것으로 이해하는 견해도 있다. 또한 ‘입법평가’와 ‘정책평가’가 다르다면 어떠한 점에서 구별되는지 등에 관한 의문도 다른 방향에서 제기될 수 있다. 이러한 의문은 주로 ‘법률’을 어떠한 ‘정책’의 제도적 강제수단으로써 이해하려는 경향을 가진 쪽에서 강하게 제기된다. 각 영역에서의 평가는 특정 정책이나 계획을 수행하기 위하여 특정한 목적과 방법에 의해서 이루어진다. 또한 그러한 평가의 결과는 결국 구체적인 정책이나 계획의 수행 또는 취소의 타당성근거를 정책이나 계획수행자에게 제공하는 데에 그친다는 것이다. 그러나 입법평가는 그러한 정책이나 계획의 수권근거인 법규에 대한 평가를 한다는 점에서 각종 평가에 비하여 본질적이라고 할 수 있다. 법률이 가지는 ‘일반성’과 ‘추상성’은 입법평가에 있어서 여타의 평가와 본질적으로 다른 면을 보인다. 즉, 여타의 평가범위는 이미 적은 바와 같이 법규에 근거하여 수행되는 특정한 정책과 계획에만 국한되지만, 입법평가는 ‘일반적’효력과 ‘추상적’효력을 가지는 법률을 그 대상으로 하기 때문에 평가의 결과(효과)의 범위가 여타의 평가와는 다를 수밖에 없다. 그러한 의미에서 입법평가는 각종 영향평가 또는 정책평가 (각 개별 법률평가)를 모두 포괄하는 개념으로 이해하여야 한다. 2. 입법평가의 목적 입법자가 행하는 입법평가의 목적은 ‘질적으로 우수한 법률’의 획득이다. ‘질적으로 우수한 법률’을 일반적으로 ‘좋은 법률’ (Gutes Gesetz)라고 한다. 이른바 ‘좋은 법률’은 수범자의 개별적 요구 및 의욕과는 관계없는 것으로 법률 집행자의 입장에서는 입법자의 입법목적이 수범자의 자발적 복종에 의하여 달성되는 것일 것이다. 한편 수범자의 입장에서 본다면 법률을 통하여 자신의 법률생활에서의 예측가능성과 법적 안정성이 보장되는 법률일 것이다. 3) C. Hattenhauer, Zur Zukunft des Deutschen als Sprache der Rechtswissenschaft, JZ 2000, S. 546 ff.; J. Lcke, Die allgemeine Gesetzgebungsordnung, ZG 16 (2001), S. 8; U. Karpen, Gesetzgebungslehre, 36; H. Schneider, Gesetzgebung, 2. Aufl., Heidelberg 2002, Rdnr. 436; 최윤철, 입법자의 법률의 하자제거의무, 법조 통권561호, 2003년 6월, 149면. 4) 법률은 ‘강제’를 그 속성으로 한다는 것이 법률에 대한 일반적인 이해의 태도이다. 그러한 이해의 태도에 의하면 법률은 권리의 형성, 보장이 주 기능이 아니라 각종 권리의 규제가 그 주요 기능이라고 보게 ‘좋은 법률’이 되기 위한 요건으로는 법률의 집행자는 물론 수범자들이 해당 법률을 쉽게 이해할 수 있어야 하며(이해의 용이성), 법률제정 이외에는 다른 수단이 없다는 신중한 판단아래서 제정되어야 한다(제정의 불가피성 또는 보충성). 또한 상위법률과 기타 법률과의 모순이나 충돌이 없어야 하며(체계정당성, 법규의 통일성), 법률의 내용이 명확하여 수범자들의 법률에 대한 예측가능성의 정도가 높을(명확성의 원칙)것이 요구된다. 입법절차에 있어서도 입법과정의 투명성과 합리성이 확보되어야 한다. 법문의 논리적·어법적 완벽성의 확보도 중요한 요소이다. 된다. 그러나 법률의 기능을 이처럼 소극적 기능에서 권리의 형성, 보장 및 보호라는 적극적 기능을 가진 것으로 보게 되면 입법자의 적극적 입법활동은 당연히 요구되는 것이 된다. 그러나 법률의 적극적 기능으로 과잉입법이 합리화되는 것은 아니다. 5) M. Kloepfer/K. Brcker, Das Gebot der widerspruchsfreien Normgebung, DV 2001, S. 2; 최윤철, 위의 논문, 150면. 6) 헌재 2005.02.03. 2004헌바10 - (법률조항이) 기본권을 제한하는 성질을 가지고 있으므로, 그 입법에 있어서 명확성의 원칙을 준수할 것이 요구된다. 그 밖에 H. Schneider, a.a.O., Rdnr. 443; 최윤철, 전게논문, 151면; 헌재 2002.06.27. 2001헌바70(군형법 제92조 위헌소원) 등도 참조. 7)이상영, 입법의 원칙에서 본 한국의 입법자와 입법과정 분석, 입법학연구제1호, 224면 이하 참조. 8) 자세한 사항은 최윤철, 의원입법의 평가와 평가제도의 발전에 관한 이론적 검토, 공법연구 제33집 제3호, 1면-26면; 최윤철, 독일에서의 입법자의 법률개선의무에 관한 논의, 공법연구 제31집 제3호, 2002, 365면-384면; 박영도, 입법평가제도에 관한 연구, 입법학연구 제2집, 2002; 신상환, 독일의 입법과정상 입법평가적용의 구체적 사례분석 및 조망을 통하여 본 한국입법평가의 발전과제, 월간법제 제540호, 46면-55면. 9) C. Bhret, a.a.O., in: Festschrift fr Blmel S. 54 f. 입법평가는 결국 법률의 준비단계, 법률안을 심의하는 단계, 법률이 제정되어 시행되고 있는 단계에서 해당 법률(안)이 위의 요건들을 갖추고 있거나 그러한 요건들을 계속 갖추고 있는 지를 평가·검토하여 개선의 필요가 있는 경우 이를 개선하여 해당 법률이 좋은 법률로써 계속 그 효력을 유지하도록 하는 것이라고 볼 수 있다. 3. 입법평가의 모듈 (1)사전 입법평가(prospektive Gese- tzesfolgenabschtzung, pGFA) ‘사전 입법분석 방법’(die Art prleg- islativer Analytik)이라고도 불리는 사전 평가는 법률의 준비단계에서 이루어지는 것으로 새로운 법률의 제정의 불가피성(Notwendigkeit)이 더 검토되어져야 하거나, 만약 새로운 법률의 제정이 불가피하다고 판단되면 그 다음 단계로서 법 형식이 어떠한 사고의 방향(‘Denk’ richtung)속에서 이루어져야 하는 지에 관하여 입법자에게 판단 기준을 제시하는 것을 말한다. (2)병행 입법평가(begleitende Gese- tzesfolgenabschtzung, bGFA) 병행평가는 대부분 해당 전문가에 의해서 작성된 법률 초안에 대한 검토과정에서 수행된다. 입법자의 병행평가는 법률 초안이 실제 법률로서 제정되어 시행되는 것을 가상하고, 해당 법률의 집행가능성(Vol- lzugspraktikabilitt), 준수가능성(Befolgba- rkeit), 이해의 용이성(Verstndlichkeit), 비용과 편익의 관계(Kosten-Nutzen-Relatio- nen), 제도적 기능성(institutionelle Fun- ktionalitt) 등을 검토하고 최종적인 법률안을 만드는 단계를 말한다. (3)사후 입법평가(retrospektive Gese- tzesfolgenabschtzung, rGFA) 사후 평가(ex-post Evaluierung)는 현재 시행되고 있는 법률이 실제로 최초의 입법자의 의도대로 시행되고 있는 지를 검토하는 것으로 해당 법률의 개정, 폐지 또는 대체법률의 마련 등을 위해서 수행된다. 이는 독일의 연방헌법재판소가 여러 차례 견해를 밝힌 바 있는 입법자의 법률의 관찰의무(die Beobachtungspflicht)와 관련성이 깊다고 하겠다. 10) BVerfGE 88, 203(309 f.); 보다 자세한 것은 Y. Choi, Die Pflicht des Gesetzgebers zur Beseitigung von Gesetzesmngeln, Hamburg 2002, S. 65 ff.; 최 윤철, 입법자의 법률관찰의무, 토지공법연구제21집, 465면 이하를 참조. 4. 입법평가의 효과 (1) 질적으로 향상된 법률의 획득 입법평가의 가장 큰 효과는 질적으로 높은 수준의 법률을 획득할 수 있다는 것에 있다. 이는 입법평가의 목적이기도 하다. 입법동기에 대한 철저한 사전평가과정은 법률의 제정이외의 대안을 찾을 수 있는 기회를 제공하여 과잉입법을 막을 수 있도록 하여주고, 수범자의 요구에 맞는 법률안 초안을 도출하게 된다. 병행평가단계에서는 법률초안에 대한 실질적이고 중요한 평가들이 이루어지는데 이러한 과정에서 질적으로 향상된 법률의 제정이 이루어지는 것이다. 사후평가는 현행 법률에 대한 문제점 발견과 그에 따른 개선방안이 제시되어, 법률의 폐지, 개정 또는 대체입법 등에 대한 지침이 될 수 있다. 입법평가를 통하여 얻는 효과 중에서 매우 중요한 것이 보다 적은 법률의 제정이다. 체계적이고 효율적인 입법평가과정의 진행은 법률제정의 불가피성에 대한 엄격한 심사가 가능하여져 반드시 필요한 법률의 제정만이 이루어질 것이다. 입법평가의 모토 중의 하나가 ‘보다 적은 법률, 보다 높은 효율’이라는 것도 기억을 하여야 한다. (2) 입법과정의 합리화 입법평가는 통상적인 입법절차 속에서 수행될 수 있다. 입법을 준비하는 자가 입법평가의 기준 및 절차에 따라 법률안에 대한 평가를 수행하는 과정에서 질적으로 향상된 법률을 얻기 위한 합리적인 방안을 모색하게 될 것이다. 해당 법률안의 장래의 수범자 집단에 대한 의견청취(입법예고, 공청회 또는 여론조사), 법률안의 경제적 효율성의 조사 등의 과정에서 과학적 기법이 사용되며, 이러한 기법등은 입법과정의 객관성과 합리화에 기여할 것이다. (3) 탈관료주의 및 행정의 효율화 현대 국가는 행정권의 확대에 따른 보다 많은 법률수요가 있고, 그에 따라 이전시대와는 비교할 수 없을 만큼 많은 법률의 제정이 있었다. 이러한 경향은 법치행정 또는 법치국가라는 이념적 지향에 따라 더욱 가중되는 것이 현실이다. 즉, 행정은 법률에 근거하여 집행되어진다. 또 그러한 한에서 행정권의 발동은 합법적이고 정당하다는 생각이 일반적으로 되었다. ‘복잡다기한 행정’, ‘이러한 행정을 집행하기위한 근거로써 법률’ 이라는 말은 ‘많은 법률’과 비례하는 ‘행정권의 확대’로 이어지면서 관료주의화 및 규모의 비대에 따른 행정의 비효율화라는 문제에 직면하였다. 실제로 많은 국가들이 이러한 문제점을 해결하기 위한 방안으로서 적은 법률 및 법률정비를 통한 행정에서의 탈관료주의와 행정의 효율화를 달성하려고 한다. 이들 국가는 불가피한 법률만의 제정(최소한의 법률)을 통하여 행정권의 집행부문의 최소화를 꾀하고 불요불금하거나 규범력이 떨어진 법률들의 정비를 통하여 해당 법률을 근거로 이루어지던 행정영역의 축소를 통하여 행정의 경량화 및 효율화를 꾀한다. 11) 독일의 예는 www.staat-modern.de를 참고하라. 12) 위에서 소개한 독일 연방의회 내의 기술분석팀의 예를 참조. Ⅲ. 입법평가의 제도화방안 1. 입법평가의 제도화필요성 입법평가에 대한 기준의 설정이 지금까지 중심과제였다면 최근의 입법평가에 관한 논의는 입법자를 구속하는 효력을 가지는 제도로 채용할 수 있겠는가 제도화를 한다면 제도화를 위한 선결문제 및 전제조건은 무엇인가 어떠한 방식(법규의 정도, 기구의 설치, 평가인력의 확보 등)으로 하겠는가, 등의 법률결과 평가의 제도화에 관한 것으로 옮겨가고 있다. 2. 제도화의 전제조건 입법평가에 있어서 중요한 점은 입법평가의 방법과 절차의 수립이다. 그러나 보다 중요한 것은 입법평가 결과의 현실 입법과정에로의 수용이다. 이를 위해서는 입법평가의 수행기관, 수행수단, 기준 및 절차에 대한 신뢰도가 확보되어야만 한다. 이를 위해서는 네 가지 정도의 기준을 들 수 있다. 첫째, 독립성(Unabhngigkeit)을 들 수 있다. 독립성은 다시 평가모듈 및 평가기관의 독립성, 평가인력의 신분적 독립성 그리고 평가기관의 재정적 독립이 필요하다. 둘째, 중립성(Neutralitt)을 들 수 있다. 법률의 평가는 법률에 내포되어 있는 적극적인 면과 소극적인 면 모두를 그 대상으로 하고 있게 되므로 평가를 담당하는 기관 및 평가 수행자들의 엄격한 중립성이 요구된다고 볼 것이다. 그렇게 된다면 법률의 평가는 결국 입법목적(Sollen)과 법현실(Sein) 사이의 일치를 확인하는 것이 될 것이다. 각종 법률에 대한 평가에서 공통적인 것은 평가기관 및 평가자의 정치적 중립성 및 가치적 중립성이 요구된다는 것이다. 셋째, 투명성(Transparanz)을 들 수 있다. 입법평가가 입법의 실제에 있어서 입법자를 구속하는 등의 효력을 가지기 위해서는 입법과정 및 법률의 결과에 대한 평가에서 평가모듈의 객관성과 평가과정의 합리성확보 및 평가과정의 사후 공개가 이루어지는 등 입법평가의 투명성이 확보되어야 한다. 넷째, 각 부문 간의 협력(Interdisziplinaritt) 체계의 구축이다. 법률은 그 자체가 비공식적 입법자(입법에 영향을 미치는 자), 및 형식적 입법자(정부, 의회) 모두가 참가하여 만들어 내는 종합작품이라고 할 수 있다. 특히 오늘날의 법률들은 일반법전의 편찬세대의 법률과는 달리 각 영역별, 각 분야별로 전문화되고 세분화되었고 이러한 점은 입법평가가 법학적인 분석만으로는 이루어질 수 없다는 것을 처음부터 시사하여 주고 있다. 또한 입법자가 법률의 상대성, 일반성, 부작용의 우려 등을 경시하고 어떠한 특정 이론에 근거하여 자신이 구상하는 법률의 입법목적의 정당함에 대한 지나친 확신에 근거하여 법률을 제정하게 되는 경우에 나타날 수 있는 폐해를 사전에 예방하거나 이미 시행되고 있는 법률로 인하여 생겨난 부작용 등을 제거하기 위한 것도 학제간 협조 내지 상호 교차 검토가 필요한 중요한 이유라고 하겠다. 13) Mader, Luzius, Zum Aktuelle Zustand der Gesetzesfolgenabschtzung in der Schweiz, in: Karpen, Ulrich/Hagen Hof(hrsg.), Wirkungsforschung zum Recht IV, Baden-Baden 2003, S. 97 ff. 14) Vgl. C. Bhret, Handbuch, S. 319 ff. 3. 입법평가 제도화의 유형 (1) 법적 제도화 법률결과 예측·평가를 법규에 따라 제도화하는 경우에도 어느 수준의 규범에 의해서 제도화를 할 것인지 결정이 되어야 한다. 수준 별 규범화에 따라 각각 시행의 용이도, 구속력의 정도 등이 다를 수밖에 없다. 첫째, 헌법에 규정하는 방식을 생각할 수 있다. 이러한 방식은 입법자로 하여금 입법평가에 대한 헌법적 의무를 부과하는 것으로 입법평가 수행의 가장 강력한 방법이다. 이렇게 되면 입법자는 입법과정에서 뿐만 아니라 법률제정 이후에 자신이 제정한 법률에 대한 관찰이 가능하게 되어 정치적 판단에 따라서만 제정하는 법률, 졸속입법 등을 방지하여 질적으로 향상된 법률을 얻을 수 있는 장점이 있다. 그러나 각 법규의 차이에 따른 규정이 어렵게 되고 이를 모두 규정하게 된다면 헌법이 지나치게 복잡해지게 될 수 있다. 또한 헌법개정절차의 어려움으로 제도의 수정·보완 등이 요구되어 지는 경우 신속히 대응하지 못하는 단점이 있다. 둘째, 법률을 통한 제도화가 고려될 수 있다. 법률제정을 위한 일반적인 내용 및 평가를 할 것을 주요 내용으로 하는 법률을 제정하고 입법자를 그에 기속되게 함으로서 해당 법률에 위반하여 제정된 법률의 효력에 일정한 영향을 가하는 것을 목적으로 하는 이른바 ‘법률제정 및 평가에 관한 기본법’을 통하는 방법도 생각할 수 있다. 그러나 법률의 효력을 부인하는 법률, 즉 사실상 법률을 개폐할 수 있는 법률이 가능하겠는가의 문제가 발생한다. 즉, 법률평가가 법률을 통하여 제도화되는 경우 이 법률에서 정한 절차 또는 기준을 위반하여 제정되어진 법률을 어떻게 할 것인가라는 매우 어려운 문제가 생겨난다. 또한 제도의 수정·보완이 필요한 경우 반드시 법률개정 절차를 거치게 되므로 수정 요구에 신속히 대응하지 못하는 단점이 있을 수 있다. 15) 중국의 이른바 ‘입법법’은 법률평가에 관한 법률로써 이해되기는 곤란하다고 본다. 16) Vgl. C. Bhret, Handbuch S. 319 f. 17) C. Bhret, Handbuch S. 319. 셋째, 법규명령을 통한 제도화가 있다. 예를 든다면 독일의 연방 부처간 업무규칙(GGO) 경우와 같은 방법을 통한 제도화가 가능할 것이다. 의회의 경우도 의회의 자체 규칙으로 의원입법의 경우 법률결과 평가 규칙을 준수하도록 하면 될 것이다. 이러한 방법은 입법을 위한 기초 자료의 광범위하고 차별적인 파악이 용이할 것이며, 법률안을 마련하는 주관 중앙행정기관과 협력(관계) 중앙행정기관간의 관계 및 입법주도 중앙행정기관내부의 협력 관계 등이 전제된다면 매우 효율적인 방식이 될 수 있다. 또한 이러한 경우 수정·보완이 필요한 경우 신속하게 대응 할 수 있는 장점이 있다. 넷째, 행정부 내부의 업무규칙 또는 조직규칙에 의한 제도화를 생각할 수 있다. 이 경우도 법규명령으로 하는 경우와 유사한 장점을 가지고 있으나 그 범위가 단지 해당 담당부서에만 국한된다는 단점이 있다. 그러나 각각의 행정부서에서 법률안을 준비하는 과정에서 그러한 업무규칙의 활용을 제고하는 방안을 강구하여 시행한다면 제한적인 효과는 있을 것으로 판단된다. 이러한 경우는 해당 법률안 또는 법률에 대하여 다시 종합적으로 판단할 필요가 있으며, 그러한 평가를 해당 부서에 어떻게 관철(구속)할 것인가의 문제가 있다. (2) 물적 제도화 1) 행정조직을 통한 제도화 방안 첫째, 행정조직을 통한 제도화방안은 중앙의 독립된 중앙행정기관을 설치하여 해당 중앙행정기관이 입법평가를 전담하게 하도록 하는 것이 고려될 수 있다. 일정한 입법의 주체가 되는 중앙행정기관과의 긴밀한 협조아래 법률의 결과 평가를 중심으로 정부 법률안의 통제를 담당하는 권한을 가지게 하는 형태가 된다. 둘째, 각 부서 내부에 법률결과 평가를 위한 자체적인 전담부서를 두고 해당 부서가 자신이 속해있는 중앙행정기관의 입법(안), 계획 등을 평가하게 하는 방식을 생각할 수 있다. 이러한 방식은 법률결과 평가의 단계 중 사전평가(pGFA)단계가 실질적으로 행하여 질 수 있다는 장점이 있다. 병행평가단계에서도 전문적이고 내용적으로 통일 된 평가가 이루어 질 수 있게 된다. 사후평가의 경우에는 결과 분석을 위한 자료들 대한 중요도의 신속한 판단이 가능하게 된다. 또한 이러한 형식을 통한 제도화는 기존의 조직들을 이용할 수 있게 되므로 제도화에 따른 비용이 절감된다는 효과가 있을 수 있다. 셋째, 법률에 대한 통제를 전담하는 특임관 또는 전문위원(또는 위원회, 법률통제 전문위원)을 임명하여 그로 하여금 입법평가를 하게 하는 방안이 있을 수 있다. 이러한 특임관 또는 위원회는 법률에 근거하여 활동하는 독립된 기관으로 이해 할 수 있겠다. 전문위원 또는 위원회는 법률안을 준비하는 전담부서에 대하여 입법평가를 행하도록 하는 등 입법평가에 대한 준수를 하도록 명령할 수 있고 감독할 수 있는 권한을 가지는 방식이다. 넷째, 회계 및 직무감사를 기능으로 하는 감사원같은 감사기구에 입법평가의 권한까지 주는 방안이다. 법률을 정책의 집행수단으로 보는 관점에서 본다면 입법평가도 정책 및 직무감사의 한 부분으로 이해할 수 있고, 그러한 경우에는 지존의 감사기구에 입법평가를 감사의 한 영역으로 확대하는 것이 될 것이다. 감사기구가 입법 전담부서에 대한 입법평가를 직무감사의 일환으로 한다면 법률에 근거하여 자료의 제출 등을 요구할 수 있고 그에 대한 평가를 하면 될 것이다. 2) 의회조직을 통한 제도화 18) 이한길, 제16·제17대 의원발의 법안의 특성, 의원입법의 발전방향, 국회법제실·한국 공법학회 주최 2004 국회 공동학술대회 발표문 제 87면 이하 참조. 첫째, 의회 내에 법률결과 평가를 위한 상설위원회를 두는 경우를 생각할 수 있다. 이 위원회는 법률의 평가만을 전담하면서 법률안 관련 주관 위원회에 참가하는 것이 주요 업무가 될 것이다. 전담상임위원회를 설치하는 경우는 의원입법이 매우 활발하게 이루어지고 있는 우리나라의 경우 국회의원이 발의하거나 발의하려고 하는 법률(안)에 대한 평가를 하여줄 수가 있을 것으로 생각되고, 결과적으로 의원입법의 질적 향상을 가져올 수 있다고 본다. 그러나 의회의 부담이 가중될 우려가 있으며 회기의 불연속성의 원칙으로 인하여 장기적이고 지속적인 방법의 개발과 유지가 어려운 점이 있다. 또한 입법평가를 위원회의 권한의 한계를 어떻게 설정할 것인가에 여타 상임위원회간 지위의 문제가 야기될 수 도 있다. 그 밖에도 개별 의원들의 자율적이고 활발한 의정활동(입법활동)을 저해하는 요소로 비추어 질 우려가 있다. 둘째, 각 소관 위원회별로 법률이 결과 평가를 전담할 수 있는 의원을 선정하여 소위원회를 구성하고 해당 소위원회가 해당 상임위원회의 권한범위에 해당하는 법률 및 법률안에 대한 평가를 책임지도록 하는 방안을 생각할 수 있다. 각 단계별 과제 수행의 내용은 위의 위원회와 유사할 것이다. 제도화를 위한 비용은 적게 소요될 것이다. 셋째, 국회 내 법률평가 전담부서를 설치하여 의원입법의 보좌 및 법률 및 법률안에 대한 평가를 담당하게 하는 안을 생각할 수 있다. 현재의 국회 예산정책처와 같은 기구가 그 예가 될 수 있다. 그러나 전담부서의 설치는 설치에 따른 고비용이 요구될 것이다. 아울러 전담부서의 독립성 및 중립성을 확보하는 방안과 전담부서의 평가인력의 관료화를 방지하는 대책이 병행되어야 할 것이다. 3) 제3의 기관 등에 의한 제도화 첫째, 입법평가를 위한 독립위원회의 설치를 생각할 수 있다. 법률결과 평가 전담기구(Stiftung)로서 법률결과의 예측·평가를 위한 정부위원회(대통령 또는 국무총리 직속) 등이 그 예가 될 수 있을 것이다. 이러한 경우 사전평가 단계에서부터 평가기구가 참가하거나 접근하는 것이 용이하지 않다는 단점이 있으나 병행평가 및 사후평가의 경우는 그 기능을 발휘할 수 있을 것으로 판단된다. 또한 평가기구의 독립성과 중립성이 확보될 수 있다는 장점이 있다. 위원회 위원의 구성을 다양한 영역별 전문가로 구성한다면 영역 간 교류의 효과도 달성될 수 있을 것이다. 다만, 각 위원들을 보조하는 조직이 수반되지 않으면 위원회의 위원들의 평가업무가 과중하여 평가의 효율성이 떨어질 염려가 있다. 둘째, 독립적인 학술적 기관으로 하여금 입법평가를 하도록 하는 방안이 있을 수 있다. 이러한 방식은 위의 법률평가 전담기구에서 제시한 장점과 문제점이 공통적으로 해당 될 것이다. 다만 비용의 측면에서 인력양성을 위한 비용이 소요되지 않을 것이고 별도의 시설 및 조직을 구성할 필요가 없어서 여타 방식보다는 저렴할 것이다. 다만 입법 주도 중앙행정기관의 기관 이기주의 및 관료주의로 인하여 평가를 위한 자료의 접근등이 용이하지 않을 수 있다. 또한 평가의 구속력과 관련하여 그 강도가 매우 약하여서 평가결과에 대한 반영이 담보되지 못할 우려가 있다. 셋째, 독립된 시민 단체 등으로 하여금 입법평가를 하게 하는 방안이 있다. 이는 우리사회에서 실제로 대다수 행하여지고 있는 현상이다. 이러한 방안이 시민 내지는 수범자가 입법과정에 직접 참가하고 감시할 수 있어 입법에 있어서 민주화가 이루어 질 수 있는 장점이 있다. 그러나 의회 또는 행정부에 대한 접근의 어려움 또는 정보공개가 적극적으로 이루어지지 않는 경우 객관적인 평가가 어려워 질 수 있는 우려가 있다. 그 밖의 문제점으로는 전문성의 결여와 평가결과의 신뢰성, 독립성 등의 담보가 어렵다는 점을 들 수 있겠다. (3) 인적제도화 법 제도 또는 조직을 통한 법률의 결과 평가의 제도화도 실제 평가는 사람이 하게 되므로 가장 중요한 것은 실제로 입법평가를 수행할 수 있는 인적 구성 및 조직과 관련한 인적 제도화가 가장 중요하다고 할 수 있다. 이를 위해서는 첫째, 입법평가를 시작부터 끝까지 일관성이 있게 추진 할 수 있는 전문가의 확보가 가장 중요하다. 둘째, 법률안 준비 전담부서 이외의 다른 부서와의 긴밀한 정보교환을 위한 인적 네트워크의 구성 및 평가제도의 지속적인 발전을 위한 전문가의 양성이 매우 중요하다. 대학 또는 의회, 행정부 내에 입법교육과 입법전문가를 양성하는 과정 및 조직을 설치하여 입법전문가를 지속적으로 양성 배출하도록 하는 것이 필요하다. 우리나라의 경우 의회의 의원 입법지원 및 의회 내 입법평가와 관련한 인력, 특히 각 의원들의 보좌관 또는 비서관들의 입법 및 입법 평가관련의 전문성에 대해서 의문을 제기할 필요가 있다. 정부 내에서도 입법지원 및 평가 관련 인력, 특히 법제처를 제외한 각 중앙행정기관의 입법관련 업무를 담당하는 인력의 업무관련 전문성에 관한 문제도 소려하여야 할 사항이다. 증가하고 있는 지방자치단체의 조례와 관련하여서도 조례를 제정하거나 평가를 담당할 수 있는 능력을 현재의 지방자치단체의원 및 그들을 보조하는 인력들에게 기대할 수 있는 지도 의문을 제기하여야 한다. Ⅳ. 입법평가제도의 제도화의 사례 1. 외국의 사례 (1) 독 일 독일의 경우 입법평가(GFA)는 국가 및 행정개혁부문에서 법정책적 개혁요구에 속하는 것으로 다루어지고 있다. 독일 연방내무성은 1999년부터 ‘현대적 국가-현대적 행정’(Moderner Staat-moderne Verwal- tung)이라는 기획 주제로 포괄적인 개혁정책을 추진하고 있다. 이 개혁정책은 ‘현대적 행정운영’, ‘관료주의 타파’, ‘전자정부’의 추진 등이 그 주요 구성부문이며, 입법평가는 그 중 ‘관료주의 타파’라는 부문에서 집중 연구되고 도입이 되고 있다. ‘관료주의 타파’의 목표는 관료주의와 과잉법규가 투자와 혁신의 장애물이라는 인식아래 모든 사람의 자유 및 경제적·시민적 자기구현을 위해서는 관료주의의 타파가 있어야 한다는 것을 그 취지로 하고 있다. 특히 독일 연방정부는 2000년 7월 26일 새로운 ‘연방 각 부처 간 공동업무규정’을 제정하였다. 이 규정은 2000년 9월 1일부터 효력이 발생하였다. 새로운 규정에 따라 독일 연방의 행정 각부는 행정현대화에 더욱 매진할 수 있게 되었다. 또한 이전까지 연방 정부 내에서 법률안을 준비하는 과정에서 법률안 준비 지침으로 기능하였던 이른바 ‘푸른 심사항목’(Blaue Checkliste)을 ‘연방 각 부처 간 공동업무규정’속에 보다 개선된 내용으로서 편입하였다. 그에 따라 행정부 내의 업무진행이 보다 신속하고 간소화될 것으로 기대하고 있다. 독일 연방의회는 1989년 11월 16일 연방의회 내에 기술평가팀(Bro fr Technik- folgenabschtzung beim Deutschen Bun- destag, TAB)을 설치할 것을 의결하였다. 기술평가팀은 현재 독일 연방의회 운영규칙 제56a조에 근거하여 ‘교육·연구 및 기술평가 위원회’의 감독하에 운영되고 있다. 기술평가팀의 목표는 정치적 결정자들을 위한 대안적 행위 및 형성조건을 발전시키는 것이다. 연방의회의 기술평가팀에 대한 과제부여는 소위 “TA-Projekte”(기술분석과제)라는 이름으로 이루어진다. 현재 진행되고 있는 TA-Projekte는 ‘문화·언론 위원회’의 과제인 “새로운 언론매체와 문화”, ‘경제·기술 위원회’의 “전자 상거래” 및 ‘교육·연구 및 기술평가 위원회’가 부과한 과제인 “친환경에너지생산(Bioener- gietrger)과 선진국” 등이다. 이미 수행 된 TA-Projekte로는 “우주개발계획에 대한 비 용-편익분석”을 들 수 있다. 해당 계획은 기술분석의 결과 시행되지 못했다. 19)Hadamek, Thomas, Zum flexiblen Einsatz von (verschieden) Forschungsß und Ber- atungsinstitutionen bei der Gesetzesfolgenabschtzung, in: Karpen, Ulrich/Hagen Hof(hrsg.), Wirkungsforschung zum Recht IV, Baden-Baden 2003, S. 199 f. 20) Hadamek, Thomas, a.a.O., 200. (2) 유럽연합 유럽연합은 1980년부터 1990년 10년 사이에만 5000건이 넘는 각종 명령과 지침을 제정하였는데 부분적으로는 질적 수준에 미흡한 것들이 상당수 포함되어 있다. 유럽의 입법의 질적 문제가 제기되는 데에는 여러 가지 요인이 있을 수 있는데, 첫 번째로 들 수 있는 것은 입법자와 수범자사이의 간격이 매우 크다는 점이다. 즉, 유럽연합 중앙의 입법이 회원국 개별국가의 입법과정에로의 반영과 그에 따른 입법, 유럽연합 입법이 반영된 개별국가의 경우 다시금 자국 내의 주 또는 자치단체에서의 수용 등 많은 단계를 거치면서 유럽입법의 수용도문제가 발생하고 있는 것이다. 유럽공동체의 주요 우선과제중의 하나로써 규범영역에서의 간결화와 개선의 문제는 1992년 스코틀랜드의 에딘버그에서 개최된 유럽평의회(Europischer Rat)를 통해 이미 확인이 되었다. 그 결과 1993년 6월8일 유럽평의회는 입법기술적 측면의 내용을 담은 결정을 하고 유럽공동체의 법규 편집상의 질의 표준에 관한 기준을 권고하였다. 이후 이러한 기준은 유럽의회, 평의회 및 집행위원회등 기구 간 합의를 통하여 확립이 되었다. 하지만 이 기준은 조직의 내부에서 사용하는 도구로써 법적 구속력은 없었다. 입법의 내용적인 면에 관하여는 예를 든다면 ‘역내시장에서의 간결한 입법(die Simpler Legislation in the internal Mar- ket: SLIM)의 시도’와 ‘기업영향평가체계(Buisiness Impact Assessment System : BIAS)연구’ 속에서 언급이 되고 있다. SLIM-시도는 유럽평의회에 의해서 1996년 7월8일 공식적으로 채택이 되었다. SLIM의 기본적 목표는 관련 입법의 간결화와 개선을 위한 방법의 제시를 통한 역내시장에 대한 지원이다. SLIM은 특히 이미 많은 경험이 축적되어 있는 시행중인 규정들을 내용적으로 간결하게 구성하여 적용자들의 요구에 부합하도록 하는 것에 주력을 하였다. 2. 우리나라의 경우 (1) 법제도적 측면 헌법은 입법평가에 관한 직접적인 규정은 두지 않고 있어서 입법평가의 실시를 하여야 한다고 한다면, 그 근거를 헌법에서 도출할 수 있는 지가 문제가 될 수 있다. 입법평가의 헌법적 근거는 국가는 개인이 가지는 불가침의 인권을 확인하고 이를 보장하는 의무를 진다는 규정에서(헌법 제10조 제2문) 간접적으로 도출 할 수 있을 것으로 본다. 그 밖에 행정규제기본법은 국가 또는 지방자치단체가 특정한 행정목적을 실현하기 위하여 법령 등 또는 조례·규칙에 따라 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 각종 행정규제와 법률·대통령령·총리령·부령과 그 위임에 의하여 정하여진 고시 등에 의한 규제를 신설 또는 규제의 존속기한 연장등과 같은 강화를 하고자 할 때에는 규제영향분석을 하고 규제 영향분석서를 작성하도록 하고 있다(동법 제7조 제1항). 21)행정규제기본법 제2조 제1항 제5호는 규제영향분석에 대하여 “규제로 인하여 국민의 일상생활과 사회·경제·행정등에 미치는 제반영향을 객관적이고 과학적인 방법을 사용하여 미리 예측·분석함으로써 규제의 타당성을 판단하는 기준을 제시하는 것”이라고 정의하고 있다. 22)규제영향분석서에는 ① 규제의 신설 또는 강화의 필요성 ② 규제목적의 실현가능성 ③ 규제외 대체수단의 존재 및 기존규제와의 중복여부 ④ 규제의 시행에 따라 규제를 받는 집단 및 국민이 부담하여야 할 비용과 편익의 비교분석 ⑤ 경쟁제한적 요소의 포함여부 ⑥ 규제 내용의 객관성과 명료성 ⑦ 규제의 신설 또는 강화에 따른 행정기구·인력 및 예산의 소요 ⑧ 관련 민원사무의 구비서류·처리절차 등의 적정여부 법제업무운영규정은 입법주도 중앙행정기관이 행정절차법 제41조의 규정에 의한 입법예고절차 및 행정규제기본법 제10조제1항의 규정에 의한 규제심사를 거친 법률안을 법제처에 심의요청을 하도록 하고 있다(동 운영규정 제21조). 또한 법령의 정부입법 준비과정에서 법령안을 주관하는 기관의 장은 법령안의 입안초기단계부터 관계기관의 장과 협의하여야 하며, 법령안을 입안한 때에는 당해법령안의 내용을 관계중앙행정기관에 송부하여 그 의견을 들어야 한다(동 운영규정 제11조 제1항). 특히 재정 부담이 수반되는 법률안 또는 대통령령 안을 입안할 때에는 법령안 주관기관의 장은 총리령이 정하는 바에 따라 당해법령안의 시행으로 인하여 예상되는 재정소요비용에 관한 추계서를 작성하여 이를 국무회의 상정안에 첨부하여야 한다(동 운영규정 제11조 제2항). 국회법은 의원 또는 위원회가 예산 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 발의 또는 제안하는 경우에는 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 대한 추계서를 아울러 제출하도록 하고 있다(국회법 제79조의2 제1항). 또한 정부가 예산 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 제출하는 경우에도 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 대한 추계서와 이에 상응하는 재원조달방안에 관한 자료를 의안에 첨부하여야 한다는 규정을 두고 있다(국회법 제79조의2 제2항). 관련 상임위원회 회부제도는 법률안의 체계 및 통일성 유지, 중복입법 등을 방지하는 중요한 효과가 있다. 소관 상임위원회도 다른 상임위원회에서 심의되는 법률안이 자신의 소관과도 관련이 있다고 인정하는 때에는 의장을 통하여 해당 법률안을 자신의 상임위원회에 회부하여 줄 것을 요청할 수 있다(국회법 제83조). (2) 물적(기구) 측면 법제처는 정부의 입법부문을 총괄하는 역할을 한다. 각 중앙행정기관이 계획하고 있는 법률안에 대한 체계 및 자구 등에 관한 심사를 하여 국회에 제안하는 정부법률안을 확정하는 기능을 수행하고 있다. 그러한 과정에서 이루어지는 각종 심사는 입법평가의 과정 중 병행평가의 단계에 해당한다. 정부법안은 국회에 제안되기 전에 규제개혁위원회에의한 규제도 심사를 받아야만 한다. 규제개혁위원회는 이 과정에서 행정규제기본법에서 정하고 있는 바에 따라 각 중앙행정기관의 법률안이 담고 있는 규제의 적합도에 대한 심사를 한다. 규제개혁위원회의 규제도 심사는 법률안의 주도행정기관이 법제처에 법안 심사를 맡기기 전 단계에서 이루어지는 것으로 입법평가의 단계에 따른다면, 사전 평가단계에 해당한다고 볼 수 있다. 규제개혁위원회는 법률안 준비과정에서 법률안이 담고 있는 규제의 정도를 심사하는 것 이외에도 기존의 규제에 대한 폐지 또는 개선을 위한 심사를 할 수 있다(행정규제기본법 제17조 이하). 기존규제에 대한 심사는 입법평가의 단계에 따라 구분한다면 사후평가의 한 부분을 이룬다고 볼 수 있다. 국회 법제실은 의원 입법활동을 보조하는 기능을 담당하므로 법률안의 작성을 의뢰하는 의원의 입법의도에 종속될 수밖에 없으므로 그러한 의미에서 입법평가가 이루어지기에는 매우 어렵다. 즉, 법률안의 자구에 대한 검토, 다른 법률과의 충돌 내지는 중복 여부 등에 대한 형식적인 검토는 가능하겠으나, 입법결과에 대한 예측, 대안의 제시, 법률안의 확정 및 법률안의 사후 평가 등은 국회법제실이 할 수 없는 사안이다. 국회 예산정책처는 그 설립취지에 따라 법안에 대한 비용추계를 실시한다. 법안비용추계는 법안의 시행에 수반되는 재정적 영향을 사전에 각종 통계기법을 활용하여 추계하는 것이라고 정의되고 있다. 그에 따라 예산정책처는 독립성이 존중되는 가운데(국회 예산정책처법 제2조 제2항) 국가의 예산결산·기금 및 재정운용과 관련된 예산안·결산·기금운용계획안 및 기금결산에 대한 연구 및 분석, 예산 또는 기금상의 조치가 수반되는 법률안 등 의안에 대한 소요비용의 추계, 국가재정운용 및 거시경제동향의 분석 및 전망, 국가의 주요 사업에 대한 분석·평가 및 중·장기 재정소요 분석, 국회의 위원회 또는 국회의원이 요구하는 사항의 조사 및 분석 등을 한다(국회 예산정책처법 제32조). 23) 국회 예산정책처(편), 법안비용추계의 이론과 실제, 2005. 9, 32면. Ⅴ. 우리나라에의 제도화 방안 1. 문제점 법제처의 조직과 법제업무 운용규정에 따른 정부 법률안의 체계·자구 심사를 비롯한 법률안의 심사, 규제개혁위원회의 행정규제기본법에 따른 법률안의 규제심사 그 밖의 위원회나 입법주도 중앙행정기관 자체의 입법사실에 대한 검토 및 평가 등이 정부차원에서 이루어지고 있고 각각의 심사 및 평가는 모두 입법평가의 평가내용 등에 해당한다고 볼 수 있다. 국회의 경우는 법률안의 비용추계만을 전담하는 국회 예산정책처가 설치되어 활동하고 있고, 국회사무처 산하 법제실도 의원입법 보조기관으로서 입법평가를 사실상 수행하고 있다. 또한 국회의 각 소관 상임위원회와 법제사법위원회는 각 상임위원회에 부의된 법률안에 대한 실질적인 심사와 의결과정을 통하여 입법평가를 실시하고 있다고 본다. 그러나 외양 및 수행 내용이 입법평가의 한 부분과 유사하거나 한 방법을 이룬다는 것과 입법평가가 체계적으로 행하여지고 있다고 하여 그러한 평가 및 감사를 입법평가로 볼 수는 없다는 것이다. 오히려 각각의 기관의 평가의 목적과 절차 등이 상이한 관계로 법률의 효율적인 평가와 그에 따른 적시의 제정에 상당한 혼선을 빚을 수 있다고 볼 수 있다. 매우 많은 위원회 또는 기관들에 의해서, 각각의 기준과 방법에 따라 이루어지는 다양한 요소들의 평가는 각각의 분야에서는 그 기능을 할 수 있을 것이지만, 종합작품으로서의 법률안 전체에 대한 체계적인 평가가 되기에는 미흡하다. 오히려 그러한 평가기관의 중첩과 평가절차의 다단계 빛 복잡함은 법률안의 준비 및 법률제정의 적절한 시기를 놓치게 하는 부작용을 낳을 소지도 있다. 많은 평가기관의 중복된 평가를 위한 비용, 조직의 운영·유지를 위한 재정적인 부담 등을 줄일 필요성도 크다고 본다. 그러한 점에서 본다면 우리나라의 경우는 입법평가의 목적 등에서 보여주고 있는 바와 같은 입법평가가 아직은 수행되고 있지 않다고 볼 수 있다. 2. 제도화 방안 (1) 제도화를 위한 조건 1)입법평가를 위한 법적 근거의 확보 우리나라의 헌법은 입법평가와 관련한 어떠한 규정도 두고 있지 않다. 헌법은 입법권이 국회에 있음을 규정하고 있고(헌법 제40조), 국회법은 국회의 활동, 운영 및 조직에 관한 사항을 규정하고 있다. 헌법에 헌법 제10조 제2문 이외에 입법평가에 관한 일반적이고 포괄적인 형태의 근거조항도 고려하여야 한다. 헌법에 근거를 둔 입법평가에 관한 일반적 성격을 가지는 법률의 제정이 필요하다. 입법평가에 관한 일반법을 근거로 하여 정부내의 각 기관별 입법평가 기준이 마련될 수 있고, 특히 법제처와 같이 정부입법안의 심의를 하는 중앙행정기관에 권한을 가진 통일적인 입법평가기준이 마련될 수 있을 것이다. 국회의 경우는 독자적인 평가기준을 마련하여야 할 것이다. 국회법에 법안 심의과정 중뿐만 아니라 의원 입법의 준비과정과 입법후의 국회의 역할 등을 규정하여 입법평가를 위한 내용의 조문을 둘 수 있을 것이다. 2) 정치, 행정 및 학계의 상호 교류 및 협조 입법평가가 제도화되고 법률안 또는 법률에 대한 평가가 실질적으로 이루어지기 위해서는 기타 다른 평가제도에서 보여주고 있는 바와 같이 다양한 영역에서의 입법평가과정에의 참가 및 의견의 종합이 중요하다. 특히 다양한 부문의 참가 및 각 영역간의 상호 교류 및 협조는 입법평가 조직에 생겨날 수 있는 관료주의를 방지할 수 있도록 하여 평가결과에 대한 투명성의 정도를 높여줌으로서 다른 부문에서의 수용의 정도를 높여줄 것이다. 각 부문별 상호 협조 하에 이루어지는 평가는 평가결과의 객관성과 평가결과에 이르는 과정의 투명성과 민주적 의사결정에 기여하고 평가가 한 쪽으로 치우치지 않도록 하는데 기여를 하여 평가결과의 신뢰성을 높여줄 것이다. 다만, 신속한 평가를 하여야 하는 경우 각 부문별 상호 교류 및 협조가 오히려 장애가 되는 경우가 있을 것이다. 3) 입법평가조직의 설치 입법평가가 신뢰성을 가지고 투명하게 이루어지기 위해서는 입법평가의 독립성과 중립성이 확보가 선결문제라고 볼 수 있다. 그러한 방안으로는 재정과 신분이 보장되는 평가인력과 함께 이들이 책임있는 평가를 수행할 수 있기 위한 조직적 기반이 필요하다. 다만 입법평가기관과 평가결과를 수용하거나 참고하여야 하는 입법주도 중앙행정기관 또는 국회와의 관계설정이 입법평가기관의 크기, 권한 및 기능 등을 정하는 척도가 될 수 있을 것이다. 4) 효율적인 입법 평가능력의 확보 입법평가가 효율적으로 이루어지고 기능하기 위해서 당연히 선결되어야 하는 것이 입법평가인력의 확보이다. 법률 또는 법률안은 현실의 종합적 반영과 강제규범화의 과정을 거치거나 이미 거쳐서 현실을 규율하고 있는 것이다. 따라서 법률 또는 법률안은 단순히 교조적(dogmatic)인 법학의 영역 내에서 머무르는 것이 아니라 현실을 그 대상으로 하는 종합적 작품이다. 이러한 성격을 가지는 법률 또는 법률안에 대한 평가는 당연히 법학의 독점적 영역을 넘어선다. 따라서 입법평가가 효율적으로 이루어지기 위해서는 본질적으로 다양한 영역에서의 인력이 평가에 참가하여야 할 것이고, 그에 따른 각 영역에서의 인력의 충원이 수반된다. 입법평가의 의의 및 기능을 중심으로 하는 입법평가 수행인력의 교육 및 확보를 위한 장치가 수반되어져야만 한다. (2) 제도화를 위한 방안 1) 법적 제도화 입법평가에 관한 사항을 헌법에 규정하는 것을 생각할 수 있으나, 헌법의 경성성과 입법평가의 유연성에 대한 요구 등에 비추어 볼 때 헌법에 입법평가에 관한 사항을 규정하는 것에는 상당히 신중함이 요구된다. 특히 입법평가는 법률의 제정을 둘러싸고 국민의 기본권보호·보장에 보다 적합한 법률, 이른바 ‘좋은 법률’을 만들기 위한 하나의 보조적인 수단이라는 한계를 가지므로 입법자의 고유권한인 입법권에 구체적이고 실질적인 영향을 미치는 내용을 헌법에 규정하기에는 헌법이론에 비추어 어려울 것이다. 헌법에 ‘입법권이 입법자의 고유권한’임을 선언하고 ‘입법을 함에 있어서 국민의 기본권 보호 및 보장과 관련한 입법의 효과에 대하여 고려하여야 한다’는 일반적이고 포괄적인 조항을 두는 것은 고려할 수 있다고 본다. 입법평가가 지속적으로 이루어지고 평가의 결과가 실제 입법에 반영되기 위해서는 입법평가의 목적 및 평가조직의 활동에 근거가 되는 법률의 제정이 있어야 한다. 그에 따라 이른바 ‘입법평가에 관한 법률’의 제정이 고려될 수 있다. 그러나 입법과정이 부분적으로 이원화되어 있는 우리나라의 경우 해당 법률의 적용과 관련하여 정부와 국회에 대한 상세한 고려가 있어야 할 것이다. 행정부의 경우 입법평가 결과의 구속력과 관련한 입법평가 조직의 권한의 한계 및 입법 주도 중앙행정이관의 권한 분배의 문제가, 현재 산재하고 있는 각종 위원회의 입법평가 관련 기능 통합의 용이성 여부 등이 입법평가 법률의 제정에 있어서 가장 핵심적이고 어려운 문제이다. 행정규제기본법에 따른 규제개혁위원회의 조직, 운영 및 기능 등이 참고로 될 수 있을 것이다. 국회입법평가의 경우도 해당 법률에 현행 국회법에서 규정하고 있는 입법평가 관련 규정(예를 든다면 국회법 제79조의 2 등)을 통합 규정할 수 있을 것이다. 그러나 헌법에 의하여 주어져 있는 국회의 고유권한인 입법권에 대한 고려가 가장 중요한 요소가 되어야만 한다. 국회가 스스로 의원입법안에 대하여 국회법에 입법평가를 법안 발의 전에 반드시 받도록 하고 그러하지 아니한 법안에 대하여는 심의를 제한적으로 거부할 수 있는 조항을 둘 수 있다고 본다. 그러나 의원들의 입법활동이 입법평가에 의해서 처음부터 부인되게 하는 내용을 담는 것은 헌법에 반한다고 본다. 국회의 독점적 권한인 입법권의 수행과 관련하여 국회는 정부가 제안한 법률안에 대한 입법평가를 국회 내에 설치되어 있는 평가기관을 통하여 재차 평가할 수 있을 것이다. 그러나 행정부가 자신이 제안한 법률안에 대한 입법평가를 행정부 내에서 신뢰할 수 있는 기관을 통하여 객관적 기준으로 이미 수행하였다고 한다면, 민감한 정치적 사안을 제외하고는 국회 입법과정에서의 입법평가는 최소한에 그치는 내용이 법률에 담겨져야만 효율적인 입법의 추진이 될 것이다. 입법평가가 단순히 행정부를 견제하기 위한 수단으로 이용되는 것은 바람직하지 않다. 명령 등의 수준에 의한 제도화도 고려될 수 있다. 예를 든다면, 행정부 내에서의 입법평가를 위한 입법평가 운영규정(가칭)의 제정을 생각할 수 있다. 입법평가 운영규정(가칭)이 대통령령으로 제정된다면 그 효력의 범위는 당연히 행정부 내부에 해당할 것이다. 이러한 입법평가 운영규정(가칭)에는 입법평가의 목적과 입법평가의 기준 및 절차 등이 담겨져야 하며, 입법주도 각 중앙행정기관의 입법평가에 대한 의무 등이 규정될 수 있을 것이다. 또한 입법주도 중앙행정기관 내의 입법평가(사전평가)와 관련 중앙행정기관과의 업무협조 및 상호간 평가 등에 관한 사항이 규정되어지고, 행정부 내에서의 입법준비 주도기관의 종합적인 평가에 관한 사항이 규정되어야 한다. 아울러 이미 시행되고 있는 법률에 대한 평가에 관한 사항을 입법평가 운영규정 속에 담을 수 있을 것이다. 행정부 내에서의 입법평가 운영규정의 범위는 사전평가(입법계획의 확정) 및 병행평가(정부 법안의 확정을 위한 일련의 절차)와 법률정비 및 개선을 위한 준비(사후평가)에 관련한 내용이 될 것이다. 입법평가 운영규정(가칭)이 제정된다면 현행 법제업무 운영규정 폐지를 하고 그 내용을 입법평가 운영규정(가칭)에 법제업무 운영규정의 상당부분의 내용을 개선된 모습으로 규정할 수 있을 것이다. 국회는 법률에 저촉되지 않는 범위 안에서 의사와 내부규율에 관한 규칙을 제정할 수 있고(헌법 제64조 제1항) 그에 따라 입법평가에 관련한 사항을 국회법에 정하면 그 범위 안에서 입법평가에 관한 세부적인 사항을 국회규칙으로 제정할 수 있을 것이다. 그러나 국회규칙의 성격상 국회법에서 정한 입법평가의 범위 안에서 입법평가의 구체적 실시를 위한 방법·절차 등에 관한 세부적인 사항만을 규정할 수 있을 것이다. 2) 평가조직에 의한 방식 가. 입법평가전담기구의 설치 및 운영 법률에 근거하는 대통령 또는 국무총리 직속의 입법평가위원회 또는 입법평가처의 설치방안을 생각할 수 있다. 행정부 내에서 계획되고 준비되는 법률안에 대한 일원적이고 체계적인 입법평가가 이루어 질 수 있을 것이다. 법률안을 주도하는 중앙행정기관은 입법계획 시부터 정부제출 법률안의 확정까지 입법평가 전담조직과 긴밀한 협조를 하도록 유도하도록 하는 방식이 될 것이다. 입법평가전담기구는 민간위원이 중심이 돼서 조직되는 기존의 위원회와 같은 방식과 정부입법에 대한 평가만을 전담하는 중앙행정기관의 설립의 방식이 고려될 수 있다. 입법평가만을 위한 독립된 중앙행정기관의 설치에 따른 방식은 행정조직의 특성상 법률의 규정 정도에 따라 매우 효과적이고 효율적인 입법평가가 이루어 질 수 있을 것으로 판단된다. 또한 평가결과의 집행도 매우 신속할 것이다. 그러나 법률안의 주도권을 둘러싼 다른 중앙행정기관과의 경쟁관계가 심화될 수 있다. 특히 입법평가 결과의 집행을 둘러싸고 입법평가기관이 그 권한을 강화하려는 시도를 한다면 행정부 내에서 상당한 마찰과 견제가 있을 것이다. 새로운 중앙행정기관의 신설과 운영에 따른 재정적 부담도 클 것으로 판단된다. 나.법제처와 같은 정부입법 총괄기구에 입법평가 기능을 부여하는 방식 각 중앙행정기관에서 입안한 정부법률안의 심사를 담당하고 있는 법제처의 입법심사 기능을 확대하여 법제처로 하여금 입법평가까지도 할 수 있도록 하는 방안을 생각할 수 있다. 법제처의 법제업무 운영규정을 확대하여 입법평가 운영규정 등을 마련하고 행정부 내에 입법을 준비하거나 계획하는 중앙행정기관과 입법초기부터 정부제출 법안의 마련까지 상호 협조하여 입법안을 준비하는 방식이 될 것이다. 법제처의 법안심사는 입법평가의 단계 중 병행평가의 일부분으로 평가된다. 법제처에 입법평가 기능과 권한을 부여하기 위한 전제는 법제처가 수행하게 되는 입법평가 수행의 중립성, 투명성 및 독립성의 확보이다. 법제처의 입법평가의 신뢰성, 중립성 및 투명성을 확보하기 위한 방안으로 현재 법제처내의 법안심사와 관련한 관장분야별 전문가 위원회를 구성하여 전문가 위원회의 협조하에 입법평가를 수행한 는 것을 생각할 수 있다. 예를 든다면, 사회·문화 법제를 담당하는 부서에 해당 분야와 관련되는 전문가들과 법안의 내용에 따른 이해관계자 및 법안 중도 중앙행정기관의 관계자 등으로 구성되는 자문위원회 등을 구성하고, 이러한 자문위원회와 법제처의 입법평가 책임자간의 협조 하에 입법평가를 수행하도록 할 수 있을 것이다. 그러나 법제처에 입법평가 기능을 수행하도록 하는데 있어서의 문제는 결국은 입법평가 결과의 구속력의 정도를 어느 정도로 할 것인가이다. 구속력이 없는 단순한 권고적인 입법평가는 정부 입법과정의 복잡의 정도만 강화시켜주고 행정의 효율성을 그 비용으로 하게 된다. 즉, 법제처와 다른 중앙행정기관사이의 권한의 문제가 법제처로 하여금 입법평가 권한을 가지게 하고, 그 권한의 구속력을 어느 정도로 할 것인가를 결정할 것이다. 이는 중앙행정기관 이기주의 또는 관료주의가 강화되게 되면 더욱 심각한 문제가 될 것이다. 외국에서도, 특히 독일의 경우 입법평가의 문제가 행정개혁의 시각에서 논의되고 있는 것은 시사하는 점이 있다. 24) http://www.staat-modern.de/ 참조 다. 입법 주도 중앙행정기관 스스로 입법평가를 하는 방식 우리나라의 정부입법의 실태를 보면 입법 주도 중앙행정기관이 입법준비 과정에서 입법환경 등에 관한 조사와 그 효과에 대한 예측, 재정적 부담의 여부 등을 사전에 검토하고, 필요한 경우 관련 중앙행정기관과 사전 조율을 하는 것이 보통이다. 입법을 주도하는 중앙행정기관에 입법과정 둥에 통일적인 기준에 의한 체계적인 입법평가를 할 수 있도록 한다면 입법평가의 효율성과 특히, 경제성면에서 상당한 장점이 있을 수 있다. 또한 입법을 필요로 하는 영역에 대해서 중앙행정기관은 가장 전문가이므로 입법평가에서도 전문성이 확보되어 평가의 정확도가 높아질 수 있다. 그러나 입법을 주도하는 중앙행정기관 스스로에게 입법평가를 수행하게 하면 몇 가지의 문제점이 생길 수 있다. 첫째, 평가의 객관성에 대한 신뢰의 문제가 있을 수 있다. 입법 주도 중앙행정기관이 계획한 법안은 해당 중앙행정기관이 입법이 불가피하다고 판단한 사항인 경우가 대부분이므로 사전평가의 단계(입법의 필요성에 대한 결정) 평가의 결과가 해당 중앙행정기관의 의도에서 자유롭지 못할 우려가 있다. 둘째, 평가결과의 일반성에 대한 결함이 있을 수 있다. 입법을 주도하는 중앙행정기관은 해당 입법분야에 대한 전문가일 수는 있지만, 해당 법률안을 평가하기 위해서는 다양한 시각과 지표 및 지식들이 필요하고 그러한 점에서 취약점을 들어낼 수 있다. 셋째, 입법평가가 입법주도 중앙행정기관의 입법을 위한 형식적 절차로 변질될 우려가 있다. 라. 기타 기관에 입법평가 기능을 부가로 부여하는 방안 감사원은 대통령의 직속기관이지만 중립적인 지위에서 국가의 세입·세출의 결산검사와 법률에 따른 회계검사와 감독을 하고 행정기관 및 공무원의 직무를 감찰하여 행정운영의 개선향상을 주요 기능으로 한다. 감사원의 감사기능은 원칙적으로 사후평가 및 통제이다. 감사원이 가지고 있는 경험 등에 비추어 본다면 입법평가에 있어서 사후평가에 매우 적합한 조직일 수 있다. 그러나 입법평가는 사후평가뿐만 아니라 사전평가와 병행평가의 중요성이 매우 높으며, 이 두 단계는 주로 정책적 판단과 결정, 미래에 대한 정확한 예측 등이 결과분석보다 높은 비중을 차지한다. 그러한 면에서 감사원의 조직과 업무의 성격은 입법평가의 전반적인 부분을 수행하기에는 부적합하다고 볼 수 있다. 특히, 정책의 수립 및 입법계획은 매우 역동적이고 신속할 것이 요구되므로 이러한 분야에 대한 입법평가를 감사원이 수행하기에는 부적절 할 것이다. 기존의 각종 위원회 등에 입법평가 기능 및 권한을 부여하는 방안을 고려할 수 있다. 예를 든다면 규제개혁위원회의 규제심사 기능에 입법평가 기능을 부가하여 부여하는 방안을 생각할 수 있다. 위원회 구성의 중립성 등으로 입법평가 결과에 대한 신뢰성 및 객관성 등이 확보되는 장점이 있을 수 있다. 대게의 위원회의 경우 같은 장점이 나타날 수 있다. 그러나 법률안의 일부 사항에 대한 심사와 입법평가에 의해 수행되는 법률안에 대한 단계별, 사안별 평가는 구별되어 질 수 밖에 없다. 위원회 등이 입법평가를 수행하기 위해서는 위원회 조직의 대폭 확대와 권한의 증대가 필요하게 되는데 그러한 경우 재정적인 부담을 초래할 것이다. 마. 국회에 의한 입법평가 의회와 행정부가 동일한 정당에 의해 지배되는 경우 의회의 입법활동은 각 영역에서의 경험과 전문지식을 가지고 있는 정부에 의해서 주도되는 것이 현실이다. 이는 결국 행정부의 독주현상을 더욱 강화하고, 소수자의 권리 및 주장이 경시될 수 있는 환경이 조성될 수 있다. 소수자의 보호 및 이해관계의 원만한 조정과 해결을 위한 견제장치가 요청되며, 입법평가제도는 그러한 요청에 부합하는 것이 될 것이다. 즉, 입법평가가 행정부의 독주를 견제하는 중요한 장치가 될 수 있다. 입법평가결과의 구속력을 국회가 행정부에 요구한다면 구회의 행정부에 대한 감시기능은 더욱 강화되어, 국민의 대표기관으로서 국회의 위상이 제고될 수 있을 것이다. 행정부가 법률안의 제안부터 법률의 실시 과정에서 국회의 입법평가결과를 반드시 유의하여야 한다면 입법평가는 권력분립의 원칙과 조화될 수 있을 것이다. 다만, 정당의 정쟁의 도구로 입법평가가 남용되거나 오용되어서는 아니 된다. 국회의 기존의 법제실과 예산정책처 및 미국의 사례와 같은 입법조사처 등의 신설 및 기능의 통합을 통한 입법평가수행을 위한 제도가 고려될 수 있다. 그러한 기구는 입법계획의 대상이 되는 현실분석을 통한 입법타당성과 입법 불가피성에 대한 조사, 비교법적인 고찰 등 국회의원의 입법계획 실행여부에 대한 판단기준을 제시하는 것이 그 과제로 될 것이다. 또한 법률안의 시행 시에 소요되는 예산상의 추계, 의원입법의 자구 및 체계에 대한 조언을 하며, 법률재정이후에도 해당 법률에 대한 사후평가 기능도 담당할 수 있을 것이다. 입법평가를 위한 상임위원회의 설치 도는 기존 상임위에 평가기능을 추가로 부여하는 것은 효율성의 면에서 취약할 것으로 판단된다. 3) 인적제도화 가. 입법평가 담당인력의 자질과 구성 입법평가에 참가하는 인력의 주요 구성은 법에 대한 이해가 있는 자이어야 할 것이다. 그러나 입법평가과정에서 이루어지는 각종의 조사·분석 등은 단순한 법학적 지식으로는 해결할 수 없을 것이며, 해당분야의 전문인력 등에 의해서 이루어질 수밖에 없다. 각각의 영역에서의 전문인력의 상호 협력하의 공동작업에 의한 결과가 입법평가의 결과로 나타나게 된다. 평가결과의 중립성 및 투명성과 그에 따른 평가결과의 신뢰도도 높아지게 된다. 행정부의 경우 법제처 및 각 중앙행정기관 내에 입법준비 및 법률을 기술하고, 법률안이 정부입법으로 국회에 제안될 수 있도록 하는 업무와 법률에 대한 평가를 담당하는 인력이 있는 데 이들에 대한 지속적이고 전문적인 교육과 이를 담당하는 부서의 설치도 고려하는 것이 바람직 할 것이다. 법제처 및 각 중앙행정기관의 입법평가의 전문성 확보와 투명성 제고를 위한 방안으로 각 입법전문 분야별 소규모의 전문가 위원회를 구성하고 위원들을 위촉하여 위원회의 전문성을 이용하는 것도 한 방안일 수 있다. 기타 중앙행정기관의 경우도 해당 중앙행정기관에 구성되어 있는 법무자문위원회등을 적극 활용할 필요가 있다. 그러나 행정부에 있어서 보다 시급한 것은 각 중앙행정기관내의 입법 및 입법평가를 전담할 수 있는 전문인력의 확보와 그 인력에 대한 신분의 보장이라고 하겠다. 전문인력의 확보는 최근 정부가 시행하고 있는 개방형 공무원 임용방식 등이 적극 활용되어지면 바람직 할 것이다. 나아가서 확보된 전문인력의 사후관리에 역점을 두어야 할 것이다. 입법준비 및 평가 업무를 지금과 같이 단순히 순환보직제로 운영하게 되면 해당 인력의 전문성 및 업무에 대한 성취도, 평가업무의 지속성 등을 기대할 수 없게 되어 양질의 입법준비 및 평가에 어려움을 초래할 것이다. 국회의 경우, 국회의원과 그 보좌관, 각 상임위원회의 전문위원을 비롯한 입법보조 인력, 국회사무처, 예산정책처의 인력들이 입법업무를 담당하고 있는데 이들에 대한 입법 일반이론을 비롯한 입법기술과 입법평가에 관한 전문적 지식관련 교육이 지속적으로 이루어 져야 한다. 의회의 입법준비 및 평가를 담당하는 인력의 확보 및 전문화를 위한 방안으로 의원 입법만을 전담하여 지원하는 인력을 확보하는 것을 생각할 수 있다. 이를 위해서는 첫째, 의원입법 지원인력 및 기구의 확대 및 개편을 통하여 입법지원을 효율적으로 할 수 있도록 하여야 한다. 둘째, 해당인력들에 대한 순환보직에 따른 인사이동을 자제하고 해당 전문분야에서 지속적으로 업무를 담당하게 하여 업무에 대한 전문성을 높여야 한다. 이를 위해서는 입법지원 인력의 신분상의 보장이 강화되어야 한다. 셋째, 현행 예산정책처의 경우 종래의 비용-편익 분석위주의 입법평가업무를 보다 확대거나, 현재 논의되고 있는 입법조사처 등과의 통합을 통한 확대·개편을 통하여 종합적인 입법평가 기능이 수행되도록 하는 것이 바람직하다. 또한 주목하여야 할 부문은 해당 자치단체 내의 사무를 법령의 범위 내에서 자치적으로 규율하는 내용을 가진 조례를 제정할 권한을 가진 광역자치단체와 지역자치단체의 입법관련 인력에 대한 교육이라고 할 수 있다. 그에 대한 대책으로는 현재 국회나 법제처에서 실시하고 있는 지방자치단체 의원들에 대한 입법관련 교육을 의무화 내지는 정례화하여야 할 것이다. 특히 그러한 교육은 자치단체 의원뿐만 아니라 그들을 보조하는 보조 인력에 대해서까지 확대가 되어야 할 것으로 생각된다. 그러한 교육과정이 의회나 중앙행정부에서 비용 또는 그 밖의 이유로 지속적으로 수행하기에 어려움이 있다면, 각 자치단체에 소재하고 있는 대학 등에 교육과정을 의뢰하여 교육을 위임하면 될 것으로 판단된다. 나. 행정부 내의 입법관련 인력교류의 확대 각 중앙행정기관의 입법평가 전문인력의 확보와 전담부서의 설치와 함께 반드시 입법정보 및 종합적 입법평가를 위한 중앙행정기관 사이의 네트워크의 구축이 있어야 한다. 이러한 네트워크는 정부입법과정에서의 입법 전 법률안에 대한 사전평가 및 병행평가의 효율적 실시가 이루어 질 수 있게 하며, 그러한 가운데 예산의 절감효과, 법규의 통일성 증대 등의 효과도 얻을 수 있다. 그러나 중앙행정기관의 이기주의 및 관료주의가 있는 경우 중앙행정기관 사이에 불필요한 갈등과 경쟁 등을 통항 상호 신뢰의 문제가 발생할 소지가 있다. 불필요한 갈등 등을 해결하기 위한 방안으로는 행정부 내 중앙행정기관 사이에 정기적이고 지속적인 인적 교류를 실시하는 방안이 적극 검토되어야 한다. 특히 입법평가 정보, 방법 및 경험 등의 상호교환도 중앙행정기관 사이의 신뢰구축에 기여할 것이다. 다. 의회 및 외부전문가 그룹과의 협조 확대 입법평가를 주도하는 기관은 평가대상인 입법계획, 입법사실 등에 대한 분석, 구상되어진 법률안에 대한 종합적인 평가를 위하여 다양한 전문적 지식과 기법 등을 사용하게 된다. 그러나 매우 다양하고 복잡한 현실에 기초하고 있어서 매우 복층적이고 다원적 성격을 가진 법률을 단일화 된 입법평가조직 자체만으로 평가과정 전반에 걸쳐 평가를 수행하는 것은 한계가 있을 수밖에 없다. 따라서 입법평가조직은 외부 전문가그룹과의 평가와 관련한 지식, 정보 및 경험 등을 자문을 받거나 협조를 얻을 수 있는 네트워크를 구성하여야 한다. 특히, 법률의 사후평가에 있어서 입법평가기관 외의 기관 및 단체등과의 네트워크는 법률결과에 대한 신뢰성 있는 분석에 매우 중요할 것이다. 또한 입법평가기관은 입법평가를 위한 기초자료 및 평가결과에 대한 신뢰도를 높이기 위하여 입법주도 중앙행정기관과 긴밀한 협조관계를 맺어야 한다. 필요하다면, 중요 법률안에 대한 평가의 경우 입법주도 중앙행정기관의 입법담당자를 평가절차에 참가시키는 인사방식도 고려할 수 있겠다. Ⅵ. 마치는 말 입법평가는 ‘좋은 법률’을 얻기 위한 하나의 과정이다. 입법자가 입법의 필요성을 인식하였다 하더라고 필요성의 인식이 바로 법률의 제정으로 이어지는 것은 아니다. 일반적으로 입법평가는 단계별로 진행되는 것으로 보이고 단선적인 과정으로 이해되기 쉬우나 결국은 더 낳은, 더 좋은 법률을 만들어 내기 위한 일련의 순환과정으로 이 해하여야 한다. 사전평가 및 병행평가 그리고 사후평가는 하나의 싸이클이며 피드백(feedback)과정이다. 입법평가가 수행되기 위해서는 제도화가 필연적으로 수반된다. 그러나 입법평가는 국가작용의 근거가 되는 법률에 대한 평가를 하기 때문에 평가결과는 곧바로 국가작용에 영향을 미치게 되며, 이러한 평가를 수행하는 기관은 그에 따른 상당한 부담을 가지게 된다. 따라서 평가기관의 독립성과 중립선, 평가의 전문성, 평가과정의 투명성이 특히 요구된다. 평가기관과 평가결과를 반영하여야 하는 입법주도 중앙행정기관과의 관계도 평가기관의 위상과 매우 밀접한 관련을 맺고 있다. Zusammenfassung Zum Hinbringen der Institutionalisierung der GFA stellt sich die Frage, wie, in welchem Umfang und wann vollzogen werdne soll. Institutionalisierung der GFA soll drei Richtungen gedacht werden. Erstens, normative Institutionalisierung der GFA: Auf welche Ebene, - Verfassung, Gesetz oder Verordnung - soll GFA institutionisiert werden. Zweitens, wer soll sie vollziehen. - Parlament, Regierung oder eine unabhngige Organisation -. Schliesslich, wie knnen die Experten ausgebildet und spezialisiert werden. GFA ist zur Zeit eine neue Tendenz bei der Gesetzgebung berhaupt. Aber als eine transparanze, neutrale und unabhngige Insitution muss sie noch intensiv diskutiert werden. Wenn immer mehre Gesetze den Adressaten seine Geltng nicht meht behaupten knnen,, bedeutet es, Legitimitt eines Staats ersnsthaft fraglich zu werden. Die Herausforderng eines guten Gesetzes ist ein Vorgang zum Erhaltung der Legitimitt eines Staates. GFA kann auf das 3 Seiten institutionalisiert werden, um den Weg zu finden, ein gutes Gesetz zu kriegen. Erstens, soll GFA normativ rechtfertigen sein. Zweitens, ist eine neutrale Organisation zur Evaluation des Gesetz ntig. Drittens, mssen die spezializierte Personen zur Gesetzesevaluation erworben werden. Ein Evaluationssystem auf dem parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren und auf dem Gesetzgebungsverfahren Regierungsinnen sollen getrennt eingerichtet werden. Das auf der Regierung Koreas ist relativ effektiver, einheitlicher und organisatorischer als. das parlamentarische System. Die Mglichkeit der Institutionalisierung GFA auf der Seite der Regierung haben noch besseren Sinn, wenn die Brokratie inner Regierung beseitigt wird. Wird eine einheitlich normative Grundlage zur GFA geschaffen, kann GFA auf die Ebene des Gesetzgebungsverfahren der Regierung effektive durchgesetzt werden. Die Aufgabe, die Gesetze zu evaluieren, kann das Ministerium fr Gesetzegebung Koreas nach der normativen Grundlage einnehmen. Denn es hat eine entsprechende Organisation und Personen. Stichwrter : Gesetzesfolgenabschtzung, Gesetzgebungsverfahren, Institu-tionalisierung, Gesetzesevaluation,