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1. 지방자치단체와 교육재정 조정찬(법제처 법령해석관리단장) 차 례 1. 머릿글 2. 관련법제의 변천 및 현행법제 3. 지방교육재정 보조에 관한 대법원 판례 및 검토 4. 지방자치단체의 교육재정지출 확대 경향 및 비판 5. 맺음말 머릿글 우리나라는 지방자치제를 실시함에 있어서 일찍부터 교육분야는 별도의 체제로 운영하여 왔다. 그리하여 현행 지방자치법 제112조는 “지방자치단체의 교육 과학 및 체육에 관한 사무를 분장하게 하기 위하여 별도의 기관을 둔다. 제1항의 규정에 의한 기관의 조직과 운영에 관하여 필요한 사항은 따로 법률로 정한다”라고 규정하고, 지방교육자치에 관한 법률을 따로 제정 운영하고 있으며, 동법 제2조에서는 “지방자치단체의 교육 과학 기술 체육 기타 학예(이하 ‘교육 학예”라 한다)에 관한 사무는 특별시 광역시 및 도(이하 “시·도”라 한다)의 사무로 한다”라고 하였고, 동법 제20조에서는 “시·도의 교육 학예에 관한 사무의 집행기관으로 시·도에 교육감을 둔다. 교육감은 교육 학예에 관한 소관사무로 인한 소송이나 재산의 등기 등에 대하여 당해 시·도를 대표한다”라고 규정하여 교육자치는 시·도 단위에서 일반 지방자치단체 조직과 별도의 조직을 두어 운영하도록 하고 있다. 이에 따라 지방자치단체의 사무 수행을 뒷받침하는 지방재정에 있어서도 교육비특별회계를 따로 설치하고 지방교육재정교부금법을 따로 제정하여 지방자치단체의 교육관련 예산은 일반예산과 구분 계리하도록 하고 중앙정부의 예산지원도 일반교부세와 별도로 구분하여 운영하여 왔다. 특히 중앙정부의 조직에 있어서도 일반적인 자치사무에 대한 지도 지원을 담당하는 행정자치부를 두는 외에 교육에 관한 자치사무를 지도 지원하는 업무는 교육인적자원부에서 관장하도록 하고 지방자치단체에 지원하는 중앙정부의 예산으로서 지방교육재정교부금은 교육인적자원부에서 편성 운영하고 있다. 이와 같은 법령체계 내지 지방자치조직에도 불구하고 최근 일반자치분야에서 교육에 관한 관심을 많이 나타내고 있으며 심지어 선거에서 많은 후보들이 자신을 “교육특별시장”이라거나 “○○시를 교육도시로” 등등의 슬로건을 내세우고 있다. 그리고 실무상으로 일반자치분야의 예산에서 교육자치분야의 예산에 대하여 많은 지원을 하고 싶어하는 경향을 보이고 있고 대법원의 판결도 이를 인정하는 추세에 있어 부득이 정부에서도 법제화를 고려하게 될 지도 모르겠다. 이 글에서는 이러한 최근의 경향이 우리 지방자치관계법령상 허용되는 것인지와 또한 지방자치의 발전을 위하여 바람직스러운 정책은 무엇인지에 관하여 살펴보기로 한다. 2. 관련법제의 변천 및 현행법제 지방자치법상의 교육관련 규정의 연혁에 관하여는 1988년 지방자치의 복원 이후만을 살펴보기로 한다. 당시의 법은 현행규정과 별 차이가 없는데 교육·과학·체육에 관하여는 지방자치법 제112조에서 그 사무를 분장하기 위한 별도의 기구를 두도록 하고 그 기관의 조직과 운영에 관하여 필요한 사항은 따로 법률로 정하도록 하여 지방교육자치에 관한 법률의 제정을 예정하고 있었다. 지방재정에 관한 일반적 사항을 규정하고 있는 지방재정법은 제10조에서 “이 법에서 교육·과학 및 체육에 관한 사항 또는 교육비특별회계에 관하여는 “지방자치단체의 장” 또는 “시·도지사”는 “교육감”으로, “행정자치부장관”은 “교육인적자원부장관”으로, “행정자치부”는 “교육인적자원부”로, “지방재정”은 “지방교육재정”으로 각각 본다”라고 규정하여 지방재정과 지방교육재정을 구분하고 국가의 관할에 대하여도 일반자치는 행정자치부에, 교육자치는 교육인적자원부에 분장시키고 있다. 그러나 그밖에 교육재정에 관한 구체적 사항은 규정하고 있지 아니하다. 그런데 지방재정법시행령 제32조에서는 “지방자치단체는 경비를 지출함에 있어 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 처리에 한하여 지출하여야 하고, 법령의 근거없이 국가 또는 다른 지방자치단체의 사무 및 교육사무를 처리하기 위하여 경비를 지출할 수 없다”라고 규정하여 지방자치제를 실시함에 있어 국가재정과 지방재정을 구분함과 아울러 지방교육재정을 지방일반재정과 구분할 것을 천명하고 있다. 그러나 이 조항은 모법의 위임근거가 뚜렷하지 못하여 논란의 소지가 있다. 국가재정과 지방재정을 구분함은 그렇다 하더라도 지방자치단체 차원에서 일반재정과 교육재정을 구분하여 경비를 지출할 것을 규정한 것은 지방자치단체의 자주재정권에 대한 제약으로서 반드시 법률에서 규정하거나 법률의 명시적 위임에 의한 하위법령에서 규정할 것으로 보여지기 때문이다. 우리나라 교육자치제는 광복 직후 미군정 아래에서 논의되기 시작하여 1949.12.31 법률 제86호로 제정된 교육법으로 구체화 되었다. 그러나 당시 사회의 혼란과 한국전쟁으로 그 실시가 지연되다가 1952년 교육법시행령이 제정되고 지방자치가 실시됨에 따라 비로소 시·군 단위의 교육자치가 출범하게 되었다. 10여 년간 지속되던 교육자치제는 5.16을 계기로 한때 중단되었으나 1964년 다시 부활되어 시·도 단위의 명목상 교육자치제로 유지되어 오다가 1991.3.8. 지방교육자치에 관한 법률의 제정으로 시·도 단위의 광역교육자치를 실시하게 되었다. 현행 지방교육자치에 관한 법률 제2조에서는 시·도 단위의 교육자치제를 규정하고 있는데 그 대상은 교육·과학·기술·체육 기타 학예로 규정하여 지방자치법과 다소 다른 표현을 사용하고 있다. 그리고 동법 제3장 제3절에서는 하급교육행정기관으로서 교육청의 설치를 규정하고 있는데 교육청의 장인 교육장은 시·도로부터 교육·학예에 관한 사무의 일부를 위임받아 수행하는 교육감의 하부행정기관이고 지방자치조직은 아니다. 한편 지방교육재정에 관한 법제의 변천을 보면 해방 직후 가장 먼저 제정된 법으로서 1949년 교육법 제정에 며칠 앞서 제정된 지방세법(1949.12.22 법률 제84호)이다. 지방세법은 교육재원으로서 초등교육세(호별세 부가금과 특별부과금)를 규정하였으며 교육법은 앞서 본대로 교육재원과 지방교육자치 등에 관한 정책을 규정하였다. 이후 1951년에는 임시토지수득세법의 제정으로 지방교육을 지원하기 위한 국세환부제도가 도입되었고 1958년에는 교육세법과 의무교육재정교부금법이 각각 제정되어 교육재원과 지원방법에 관한 정비가 이루어졌다. 그 후 지방교육자치제의 폐지를 규정한 1962년의 교육법과 지방교육자치제의 부활을 규정한 1963년의 교육법은 교육재정 운영에 많은 혼선과 변화를 가져왔다. 그리고 1963년 12월에 지방교육교부세법이 제정되어 중등교육에 대한 국고지원방법이 제도화되기에 이르렀다. 1971년에는 의무교육재정교부금법과 지방교육교부세법이 지방교육재정교부금법으로 통합되었고 1981년 말에는 교육세법이 부활되었다. 1990년 말에는 교육세의 영구화와 함께 지방교육양여금법 및 지방교육양여금관리특별회계법이 제정되었다(2004년 폐지). 현행 지방교육자치에 관한 법률상의 교육재정에 관한 규정을 보면 먼저 제38조에서 교육·학예에 관한 경비는 교육에 관한 특별부과금 수수료 사용료 기타 교육 학예에 관한 재산 수입, 지방교육재정교부금 및 당해 지방자치단체의 일반회계로부터의 전입금 기타 교육·학예에 속하는 수입으로 충당하도록 하고, 제39조에서 의무교육에 종사하는 교원의 보수와 기타 의무교육에 관련되는 경비는 지방교육재정교부금법이 정하는 바에 의하여 국가 및 지방자치단체가 부담하도록 하였으며, 그 밖의 경비는 동법이 정하는 바에 따라 국가 지방자치단체 및 학부모 등이 부담하도록 하였다. 그리고 제40조에서는 시·도의 교육·학예에 관한 경비를 따로 경리하기 위하여 당해 지방자치단체에 교육비특별회계를 두도록 하였으며, 제41조에서는 국가는 예산의 범위 안에서 시·도의 교육비를 보조하도록 하고 국가의 교육비 보조에 관한 사무는 교육인적자원부장관이 관장하도록 하였다. 한편 지방교육재정교부금법은 지방자치단체가 교육기관이나 교육행정기관을 설치 경영함에 있어서 필요한 재원의 전부 또는 일부를 국가가 교부하여 지방간의 재정력 격차에도 불구하고 균형있는 교육발전을 도모하기 위한 법률인바, 동법 제11조에서는 시·도의 교육·학예에 소요되는 경비는 당해 지방자치단체의 교육비특별회계에서 부담하되, 의무교육에 관련되는 경비는 교육비특별회계의 재원 중 교부금과 다음의 일반회계로부터의 전입금으로 충당하고, 의무교육외의 교육에 관련되는 경비는 교육비특별회계의 재원 중 교부금과 다음의 일반회계로부터의 전입금, 수업료 및 입학금 등으로 충당하도록 하며, 공립학교의 설치·운영 및 교육환경개선을 위하여 시·도는 지방교육세에 해당하는 금액, 담배소비세의 100분의 45에 해당하는 금액(도 제외), 서울특별시의 경우 목적세를 제외한 시세 총액의100분의 10, 경기도와 광역시는 도세 또는 광역시세 총액의 100분의 5, 그 밖의 시·도는 도세 총액의 1천분의 36에 해당하는 금액을 각각 매 회계년도 일반회계 예산에 계상하여 교육비특별회계로 전출하도록 하였다. 그 대신 시·도 교육행정기관의 장이 세출예산을 편성할 때에는 당해 지방자치단체의 장과 협의하도록 하였다. 여기에 덧붙여 시·군 및 자치구는 대통령령이 정하는 바에 따라 관할구역안의 고등학교 이하의 각급학교의 교육에 소요되는 경비의 일부를 보조할 수 있도록 하였다. 이와 같이 지방교육재정교부금법은 국가가 지방자치단체에 대하여 일종의 재정조정제도로서의 재원교부에 관한 사항을 정한 법인데 제11조는 앞서 본 지방교육자치에 관한 법률의 규정과 중복되는 내용을 포함하여 지방자치단체 내부에서 일반적인 자치기구와 교육자치기구 사이의 재정 분담에 관한 사항을 규정하고 있는데 교부금은 보조금과 달리 국고보조에 따른 지방비 부담이 있는 것도 아니고 따라서 교부금에 관한 사항을 규정하는 법률에서 이처럼 교육비특별회계로 전입되어야 하는 재원의 범위를 규정한 것은 법체계상 맞지 아니한 점이 있다. 차라리 지방교육자치에 관한 법률에서 규정함이 옳다고 여겨진다. 그리고 동조 제6항은 갑자기 시·군·자치구의 교육경비 보조에 관하여 규정하고 있는데, 우선 시·군·자치구는 교육에 대하여 책임이 없는데도 이러한 규정을 둔 것이 이례적이라 할 수 있고 또 교부금과 보조금은 성격이 다름에도 이 법률의 이 조문에서 함께 규정한 것은 체계상 문제가 있다. 아무튼 동 조항에 근거하여 제정된 시·군·자치구의 교육경비보조에 관한 규정에 의하면 우선 제2조에서 보조사업의 범위를 규정하고 있다. 보조사업은 ⅰ) 학교의 급식시설 설비사업, ⅱ) 학교의 교육정보화 사업, ⅲ) 지역사회와 관련한 교육과정의 자체 개발사업, ⅳ) 지역주민을 위한 교육과정 운영사업, ⅴ) 학교교육과 연계하여 학교에 설치되는 지역주민 및 청소년이 활용할 수 있는 체육·문화공간 설치사업, ⅵ) 기타 시장·군수 및 자치구의 구청장이 필요하다고 인정하는 학교교육여건개선사업으로 규정하였다. 그러나 이러한 보조는 일정한 제약조건 아래 실시되는데, ⅰ) 지방채를 발행하여 보조사업에 대한 보조금의 재원을 마련하고자 하는 경우, ⅱ) 국고보조금 또는 특별시·광역시·도 보조금의 지원에 따라 법령 또는 조례의 규정에 의하여 시·군·자치구가 부담하여야 할 경비의 미부담액이 있는 경우, ⅲ) 당해 연도 일반회계세입에 계상된 지방세와 세외수입의 총액으로 당해 소속 공무원의 인건비를 충당하지 못하는 경우에는 보조사업을 행할 수 없도록 하였다. 3. 지방교육재정 보조에 관한 대법원 판례 및 검토 앞서 말한 대로 우리나라에서 교육에 관하여는 일정한 범위에서 지방자치제로 대처하고 있으나 이는 시·도 단위에 국한되고 또한 그 재정은 열악한 지방재정 사정을 고려하여 국가가 보조하도록 하고 있다. 따라서 시·군·자치구는 교육에 관한 한 아무런 권한도 책임도 없고 따라서 시·군·자치구는 자신의 재정을 교육에 관하여 투입할 필요도 없고 근거도 없다는 것이 일반적 견해였다. 그러나 대전광역시 유성구에서는 당시 구청장의 독특한 캐릭터에 의하여 관내 초·중등학교에 대하여 구비로 급식비를 보조 내지 지원하는 조례를 제정하였고 여기에 대하여 상급 자치단체인 대전광역시와 행정자치부에서는 동 조례가 우리나라 지방교육재정체계와 부합되지 않는다는 이유로 재의요구를 하였으나 유성구에서는 여기에 반발하여 마침내 대법원에 제소되기에 이르렀다. 1996.11.29 선고된 96추 84 학교급식시설지원에관한조례안재의결무효확인소송에서 대법원은 다음과 같이 판시하고 있다. [1] 학교급식의 실시에 관한 사항은 고등학교 이하 각급 학교의 설립·경영·지휘·감독에 관한 사무로서 지방자치단체 중 특별시·광역시·도의 사무에 해당하나, 학교급식시설의 지원에 관한 사무는 고등학교 이하 각급 학교에서 학교급식의 실시에 필요한 경비의 일부를 보조하는 것이어서 그것이 곧 학교급식의 실시에 관한 사무에 해당한다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 지방교육재정교부금법 제11조 제5항은 시·군·자치구가 관할구역 안에 있는 고등학교 이하 각급 학교의 교육에 소요되는 경비의 일부를 보조할 수 있다고 규정하고 있으므로, 학교급식시설의 지원에 관한 사무는 시·군·자치구의 자치사무에 해당한다. [2]시·군및자치구의교육경비보조에관한규정 제2조 제5호는 고등학교 이하 각급 학교의 교육에 소요되는 경비를 보조할 수 있는 보조사업의 하나로서 ‘기타 시장·군수·자치구청장이 필요하다고 인정하는 학교교육여건 개선사업’ 등을 규정하고 있으므로, 시·군·자치구는 위 규정 소정의 학교교육여건 개선사업으로서 학교급식법 제4조 소정의 학교급식 대상학교 중 초등학교·중학교 외의 학교에 대하여도 급식시설·설비경비를 지원할 수 있고, 따라서 학교급식시설의 지원에 관하여 규정하고 있는 조례안은 지방교육재정교부금법 제11조 제5항 및 시·군 및 자치구의 교육경비보조에 관한 규정 제2조에 위반된 것이라고 할 수 없다. 이 사안에서 재의결된 조례안의 주요 내용은 학교급식의 조기실시를 권장하기 위하여 구청장으로 하여금 학교급식후원회가 설치된 학교에 급식시설·설비비(학교급식후원회가 부담하여야 할 비용의 일부)의 일부를 지원하고, 학교급식 실시학교로 지정되지 아니한 학교의 경우에도 학교급식의 조기실시가 필요하다고 인정되면 관할 교육청에 소요금액의 대여 또는 소요금액의 50% 범위 내에서 전출금으로 지급할 수 있도록 한다는 것이었다. 여기에 대하여 원고는 첫째 학교급식시설의 지원에 관한 사무가 자치구의 사무가 아니라 광역시의 사무이므로 이 사건 조례안은 자치구의 조례제정권의 범위를 넘어선 것으로서 지방자치법 제15조에 위반된 것이라고 주장하였다. 그러나 대법원은, 지방자치법 제9조 제2항 제5호, 제10조, 지방자치법시행령 제8조 단서, 지방교육자치에관한법률 제2조, 학교급식법 제3조, 제4조, 제6조 등 관계 법령의 규정 내용을 검토하여 보면, 학교급식의 실시에 관한 사항은 고등학교 이하 각급 학교의 설립·경영·지휘·감독에 관한 사무로서 지방자치단체 중 특별시·광역시·도의 사무에 해당한다고 보면서도, 학교급식시설의 지원에 관한 사무는 고등학교 이하 각급 학교에서 학교급식의 실시에 필요한 경비의 일부를 보조하는 것이어서 그것이 곧 학교급식의 실시에 관한 사무에 해당한다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 지방교육재정교부금법 제11조 제5항은 시·군·자치구가 관할구역 안에 있는 고등학교 이하 각급 학교의 교육에 소요되는 경비의 일부를 보조할 수 있다고 규정하고 있으므로, 학교급식시설의 지원에 관한 사무는 시·군·자치구의 자치사무에 해당하는 것으로 보아야 할 것이고, 따라서 학교급식시설의 지원에 관하여 규정하고 있는 이 사건 조례안이 조례제정권의 범위를 벗어난 것이라는 원고의 주장을 배척하고 있다. 원고는 다음으로 이 사건 조례안이 지방교육재정교부금법 제11조 제5항, 시·군및자치구의교육경비보조에관한규정 제2조의 규정과는 다르게 급식시설·설비경비의 지원 대상학교를 확대하고 있을 뿐만 아니라 광역시장의 승인도 요하지 않는 것으로 규정하고 있어 위 각 규정에 위반된 것이라고 주장하였다. 대법원은 여기에 대하여, 지방교육재정교부금법 제11조 제5항은 “시·군 및 지방자치단체인 구는 대통령령이 정하는 바에 따라 관할구역 안에 있는 고등학교 이하 각급 학교의 교육에 소요되는 경비의 일부를 보조할 수 있다. 이 경우 시장·군수 및 자치구의 구청장은 특별시장·광역시장·도지사의 승인을 얻어야 한다.”고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 시·군 및 자치구의 교육경비보조에 관한 규정(이하 ‘보조규정’이라고 한다) 제2조는 시·군·자치구가 관할구역 안에 있는 고등학교 이하 각급 학교의 교육에 소요되는 경비를 보조할 수 있는 보조사업의 하나로서 ‘초등학교·중학교의 급식시설·설비사업’(제1호)을 규정하고 있는데, 이 사건 조례안 제2조, 제4조는 학교급식시설의 지원 대상학교를 초등학교·중학교로 한정하지 아니한 채 학교급식법 제4조 소정의 학교급식 대상학교로서 같은 법 제5조의2 규정에 의한 학교급식후원회가 설치된 학교’ 또는 학교급식법시행령 제2조의 규정에 의하여 학교급식 실시학교로 지정되지 아니한 학교라도 학교급식의 조기실시가 필요하다고 인정되는 학교’로 규정함으로써 학교급식시설의 지원 대상학교를 확대하고 있기는 하지만, 보조규정 제2조 제5호는 고등학교 이하 각급 학교의 교육에 소요되는 경비를 보조할 수 있는 보조사업의 하나로서 ‘기타 시장·군수·자치구청장이 필요하다고 인정하는 학교교육여건 개선사업’(제5호) 등을 규정하고 있으므로, 시·군·자치구는 위 규정 소정의 학교교육여건 개선사업으로서 학교급식법 제4조 소정의 학교급식 대상학교 중 초등학교·중학교 외의 학교에 대하여도 급식시설·설비경비를 지원할 수 있다 할 것이고, 따라서 이 사건 조례안이 지방교육재정교부금법 제11조 제5항 및 보조규정 제2조에 위반된 것이라고 할 수 없다고 판시하였다. 이러한 대법원판례는 위 지방교육재정교부금법과 이에 근거한 시·군·자치구의 교육경비보조에 관한 규정에서 명시한 바를 반영한 것으로 보여진다. 위 조항은 1995년에 신설된 조항으로서 시·군·자치구의 교육경비보조 움직임은 그 전부터 있었던 것인데 대법원은 위 규정을 확대해석하고 또한 학교급식에 관한 사무는 시·도의 사무로 보면서도 학교급식의 지원에 관한 사무는 시·군·자치구의 사무도 될 수 있다는 전제하에 논리를 전개함으로써 위 규정의 취지가 정당함을 확인시켜 주고 있다. 그러나 학교급식의 지원에 관한 사무가 학교급식에 관한 사무와 구분되어 별개의 사무라고 인정함은 다소 무리한 점이 있고 다분히 실정법 규정을 인용한 것이 정당하다는 점을 강변하기 위한 듯한 인상을 준다. 이는 더구나 일반자치와 교육자치의 구분이 시·도와 시·군·자치구의 사무배분과 직접 연계되어 이러한 해석이 자칫 교육자치의 대전제인 시·도 단위 자치와 일반자치와의 구분실시의 취지를 몰각시킬 우려가 있음에도 여기에 관하여는 아무런 견해를 밝히고 있지 아니한 문제가 있다고 본다. 4. 지방자치단체의 교육재정지출 확대 경향 및 비판 최근 각급 지방자치단체에서 교육분야에 대한 재정지원을 확대 강화하려는 움직임을 보여주고 있다. 먼저 최근 돌풍을 일으키고 있는 영어마을 조성사업 등에 사용하게 하고자 시·도의 일반회계에서 재정을 부담하려는 사례가 있다. 그리고 도내 초·중·고등학교의 교육환경 개선을 위한 교육지원사업을 추진하기 위하여 도지사가 교육지원사업계획을 수립하고 당해 교육지원사업 추진을 위한 예산을 도 교육비특별회계의 전출금으로 편성하는 내용의 조례를 제정한 사례도 있다. 또한 관내 고등학교 이하의 각급학교에 예·체능교육을 위하여 시설 및 장비구입에 소요되는 비용 외에 강사의 인건비까지 부담하려는 사례도 있고, 지방대학에서 부설로 과학영재교육원이라는 기구를 만들어 광역시에 운영경비의 지원을 요청하였는데 광역시에서는 교육비특별회계에 편성하여 지출하는데 그치지 않고 바로 일반회계에서 그 비용을 지출하려는 움직임도 보이고 있다. 특별회계를 통하여 지출할 경우 광역시장의 영향력이 줄어들고 또 생색도 덜 나기 때문이라 여겨진다. 이러한 사례 중에는 지방자치단체의 집행부는 열악한 지방재정을 감안하여 자제하려고 하는데 지방의회에서 앞장을 서고 또 그중에는 지방의회 의원들의 이해관계가 걸려 있는 사례도 있다고 한다. 이러한 경향은 글머리에 살펴본 선거공약에서 나타난 바와 같이 우리 사회에 만연하고 있는 사교육을 비롯한 교육과열 현상과 무관하지 않다고 본다. 막대한 사교육비의 지출은 가계의 부담만으로 한계에 부딪히고 또한 저소득층은 다른 분야의 지출은 몰라도 자녀들의 교육비 지출에 있어서만큼은 고소득층의 행태를 따라갈려는 욕구가 훨씬 강하기 때문에 계층간의 갈등 요인으로 작용할 소지도 있고 이러한 점이 각급 지방자치단체의 정책입안자들을 자극한 것이라 유추해 볼 수 있다. 그리하여 그러한 사항을 선거공약으로 내세우고 또 당선이 되고 나면 특목고 등 교육기관의 유치에 나서는데서 그치지 않고 이들 학교에 대한 운영경비 보조에까지 관심을 기울이게 되며 학부모들의 관심사인 외국어 교육이나 영재교육, 예·체능 등 특기교육에 직접적인 기여를 하기 위하여 여러 가지 시도를 하게 되는 것이다. 이러한 경향이 어떠한 문제를 안고 있지는 아니한지를 살펴보기에 앞서 먼저 우리나라가 지방자치제를 본격적으로 실시한지 벌써 20년이 다 되어 가고 또한 지방자치단체의 자치행정권의 내용 중 핵심인 자주재정권을 보장하여야 한다는 관점에서 검토가 이루어져야 한다. 자주재정권은 지방자치단체가 자신들의 사무를 수행하는데 소요되는 경비를 징수하여 예산에 편성하고 이를 지출하는 일련의 재정활동을 함에 있어서 국가 등의 통제나 간섭을 받지 아니하고 자신들의 의사에 따라 결정하는 권한을 말한다. 나라마다 여건이 달라 자주재정권의 보장범위에는 차이가 있다. 우리나라는 지방자치를 실시하면서도 지역간의 경제력 격차가 심하고 또한 그럼에도 각 지방별로 균등한 공적 서비스의 제공과 균등한 조세 부담의 요구가 거세기 때문에 지방재정조정제도와 보조금제도를 골자로 하는 국가의 개입이 제도화되어 있다. 그렇다고 하여 우리나라가 지방자치를 제대로 실시하지 않고 있다는 것은 아니며, 다만 주어진 여건하에서 자주재정권을 최대한 보장하는 방향으로 제도를 운영하여야 한다는 점을 전제로 논의를 전개하기로 한다. 먼저 지방교육교부금법 제11조에서 교육비특별회계에 전출할 세입금을 명시하고 있는 취지를 살펴볼 필요가 있다. 우리나라는 앞에서 보았듯이 일반자치와 교육자치를 구분하여 운영하고 있다. 그러나 교육자치는 별도의 지방자치단체를 설치하지 않고 보통자치단체에 특별한 기구를 덧붙여 그 기구에서 교육자치를 담당하는 체제를 취하고 있다. 그리고 재정분야에서는 교육비특별회계를 설치하여 교육재정을 맡도록 하였는데 이는 일반회계와의 관계에 있어서 지방자치단체의 단일예산체제를 의미하는 것으로 생각할 여지도 있으나 실제로는 교육분야의 자치를 별도의 기구가 맡도록 한 취지와 결부되어 특별회계도 일반회계와 완전히 구분되는 형태로 운영되고 있는 것이다. 이러한 점에서 위 제11조를 보면 교육재정의 편성틀은 독립되어 있는데 세입의 가장 큰 부분인 지방세의 경우 일반재정과 교육재정의 구분 없이 하나의 법제로 징수하기 때문에 특별회계에 들어갈 부분의 범위를 설정할 필요가 있어서 법체계상의 어색함에도 불구하고 동법에 규정을 둔 것이라 하겠다. 그런데 지방자치단체장의 교육재정지출 확대 욕구는 먼저 동조의 범위를 벗어나서 추가적인 전출이 가능한지에 관한 문제를 야기한다. 즉 동조 각호에 규정된 바가 열거적인 것인지 예시적인 것인지에 관한 문제인 것이다. 자주재정권의 최대한 보장을 주장하는 견해에서는 지방자치단체장이 스스로 소관사항외의 분야에 재정지출을 하더라도 이를 금지하는 것은 자주재정권의 보장 취지에 어긋난다는 것이다. 그리고 앞에서 본 대법원판례에서 교육분야의 사무를 지원하는 사무는 일반자치 쪽에서도 담당할 수 있다는 취지를 분명히 하고 있어서 “지원” 정도는 얼마든지 보장하여야 한다는 주장을 할 수 있을 것이다. 다음으로 시·군·자치구 차원에서 교육에 관한 사무를 지원하는 경비지출이 가능하느냐에 관한 논의를 함에 있어서는 실정법상 이미 명백한 규정이 있고 또한 대법원의 위 판례에서도 이를 인정하고 있기 때문에 입법정책적 문제 내지 입법체계상의 조화 문제만 남는다고 하겠다. 이러한 점을 바탕에 두고 필자의 견해를 제시하고자 한다. 우리나라는 위에서 본 지방재정조정제도의 역할이 너무 커서 적어도 지방재정분야에서는 지방자치의 본래 모습을 찾기 어렵다는 비판의 목소리가 공감을 얻고 있다. 우리 지방재정의 현실을 보면 자주재원으로는 소속 공무원의 인건비조차 충당하지 못하는 지방자치단체가 허다한 현실이다. 이러한 사태를 가져온 것은 과거 급속도의 경제성장정책을 펴면서 불균형 성장을 채택할 수 밖에 없었고 그 결과 지역간 경제력 격차가 현저해졌기 때문이다. 우리 지방재정법은 이러한 현실을 감안하여 지역개발을 촉진하기 위한 여러가지 제도적 장치를 두고 있는데, 동법 제17조의 선심성 기부의 제한에 관한 규정은 선거로 뽑힌 단체장 또는 의원들이 당장 유권자들의 마음을 사로잡을 수 있는 복지 내지는 선심성 지출에 지나친 관심을 갖게 될까 염려하여 둔 규정이라 할 수 있다. 그리고 또한 지방재정법은 지역개발을 위한 중장기투자를 유도하기 위한 여러 조문을 두고 있다. 이러한 취지에 비추어 볼 때 우리나라 유권자들이 가장 관심을 보이는 교육분야에 대한 경비지출이 과연 온당한지에 관한 의문이 제기된다. 교육도 장기적 관점의 투자에 해당할 수 있다. 그러나 특정 자치단체가 자기 지역에서 여러 가지 교육투자를 하였다고 하여 그 교육을 받은 사람이 그 자치단체에 영주한다는 보장이 없다. 다만 다른 지역에서 교육여건이 좋은 그 지역으로 이주하여 인구가 늘어날 가능성은 있고 인구의 증가는 교부금의 액수 증가 등 혜택이 따르지만 이를 바로 중장기투자의 효과와 동일시 하기는 어렵다. 결국 유권자의 마음을 사로잡기 위한 선심성 지출의 성격이 짙다고 할 수 밖에 없다. 다음으로 정부조직과 관련하여 우리나라는 일반자치제는 행정자치부가 관장하도록 하고 교육자치제는 교육인적자원부가 관장하도록 하여 지방재정조정을 위한 교부세 내지 교부금 예산도 각각 별도로 계상하고 집행하도록 하였다 .쉽게 말하여 기획예산처를 상대로 예산투쟁을 벌이는 주체가 구별되어 있는 것이다. 따라서 행정자치부는 자신들이 어렵게 딴 예산이 교육분야로 지출되는 것은 참을 수 없고 지방자치단체의 자주재원의 비중이 매우 낮은 현실에서 자치단체가 교육분야에 추가 지출하는 예산 중에는 행정자치부가 어렵게 확보하여 교부하여준 예산이 섞일 수가 있는 것이다. 설령 섞이지 않더라도 중앙에서 얻어다 겨우 버티는 처지에 교육분야에 대한 추가적 지출은 행정자치부의 입장에서는 용인하기 어려울 것이다. 대법원 판례가 교육사업과 교육지원사업을 구분하여 후자는 일반자치의 사무영역에 포함시킬 수 있다고 하였으나 이 또한 우라나라의 지방자치법제의 체계를 잘못 이해한데서 나온 것이라 할 수 있다. 그전에 지방교육재정교부금법 제11조 제6항 에서 시·군·자치구가 교육에 소요되는 경비의 일부를 보조할 수 있도록 한 것과 이에 따라 시·군·자치구 교육경비보조에 관한 규정을 제정한 것이 지방자치법 등이 예정하고 있는 바를 변질 왜곡시키고 있다고 볼 수 있다. 결국 현재 각급 지방자치단체가 경쟁적으로 벌이고 있는 교육분야에 대한 재정지출 확대는 적어도 입법정책적으로 재고되어야 하고 또한 해석론적으로도 충분한 검토를 요한다고 할 것이다. ※ 게재된 내용은 필자의 개인적인 견해이며 법제처의 공식 견해를 나타내는 것은 아닙니다. 5. 맺음말 지방자치단체는 주민들의 의사에 따라 행정을 수행하여야 한다. 그러나 가끔은 일부 주민들의 의사만을 존중함으로써 전체 주민들에게 손해가 가 거나 장기적 관점에서 바람직하지 못한 경우가 생기기 때문에 법령에서는 주민들의 의사를 억제하고 객관적으로 타당한 정책기조에 따라 행정을 수행할 것을 요구하기도 한다. 우리나라는 아직 지방자치의 연륜이 충분하다고 보기 어렵고 특히 지방재정분야에서는 그 사정이 심각한 형편에 놓여 있다. 그리하여 지방재정법은 다른 분야의 지방자치관련법제보다 훨씬 반자치적 내용을 담고 있다. 그럼에도 불구하고 지방재정법까지도 시세의 영향을 받아 일관된 입장을 버린 경우가 발견된다. 지방교육재정교부금법 제11조 제6항이 대표적인 사례가 아닌가 싶다. 이는 일반자치와 교육자치를 명백히 구분하고 별도의 법체제에 의하여 규율하고 있는 점에도 부합되지 못한 점이 있다. 국가나 지방자치단체가 발전하려면 장기적이고 객관적인 관점에서 제도를 만들고 정책을 수행하여 나가야 한다. 이러한 점에서 적어도 당분간은 지방자치단체가 무분별하게 교육재정 쪽의 지출을 늘리려는 경향에 대하여는 적절한 제동을 걸어야 한다고 생각한다.