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재일외국인의 지방참정권에 대하여
  • 구분외국입법연구(저자 : 안완수)
  • 등록일 2009-01-01
  • 조회수 10,004
  • 담당 부서 대변인실
재일외국인의 지방참정권에 대하여 안완수(법제처 법령해석지원팀 사무관) Ⅰ. 차 례 Ⅰ. 머리말 Ⅱ. 외국인 현황 1. 재일외국인의 형성 2. 외국인등록자 등 현황 Ⅲ.영주외국인에 대한 지방참정권 부여 문제 1. 처음에 2. 외국인의 참정권에 관한 학설 3. 참정권 부여 긍·부정설의 주요 논점 4. 최고재판소 판례 5. 법안의 주요내용 Ⅳ.지방참정권의 일환으로서의 영주외국인에 대한 주민투표권 부여 1. 주민투표제도 개관 2.영주외국인에 대한 주민투표권 부여에 관한 움직임 3. 영주외국인의 주민투표권 행사 사례 - 滋賀縣米原町에 대하여 4. 기타 주요 주민투표조례 Ⅴ. 맺는 말 머리말 1) 일본의 출입국관리 및 난민인정법은 제2조제2호에서 “외국인”을 일본국적을 가지지 아니한 자라고 규정하고, 동법 별표 2에서 “영주자”란 법무대신이 영주를 인정하는 자로, “정주자”란 법무대신이 특별한 이유를 고려하여 일정한 재류기간을 지정하여 거주를 인정하는 자로 각각 나누어 규정하고 있다. 이에 따라 영주자는 일본의 재류기간에 원칙적으로 제한이 없는 반면에 정주자는 법무대신이 인정하는 기간내에서만 재류가 인정된다. 그리고 특별영주자가 있는데 이는 일본국과의 평화조약에 근거하여 일본 국적을 이탈한 자 등의 출입국관리에 관한 특례법에서 규정하는 자를 말한다. 이 글의 내용은 일본사회에 터전을 잡고 그 사회의 구성원으로서 오늘을 살아가는 영주외국인의 참정권, 특히 지방참정권을 둘러싸고 전개되고 있는 문제를 살펴보는 데 있다. 우선, 일본에 거주하는 영주외국인이 일본사회에서 유입·형성된 과정과 현재의 구성현황의 대강을 보기로 한다. 이어서 영주외국인에 대한 참정권 부여에 관하여, 부여하여야 한다는 긍정설과 부여해서는 안 된다는 부정설의 대립이 있는데 각각의 주요 논거를 정리한다. 또한 영주외국인에 대한 지방참정권 부여 여부는 입법정책에 관한 사항이라고 한 최고재판소의 판례를 살펴보고, 이를 계기로 영주외국인에 대한 지방선거권 부여 법안이 국회에 제출되어 있는데 그 주요 내용을 살펴본다. 마지막으로 영주외국인에 대한 지방참정권 부여법안이 답보상태에 있는 가운데 일부 지방자치단체에서는 일정한 요건하에 있는 당해 구역내의 영주외국인 등에 대하여 주민투표권을 부여함으로써 국가차원이 아닌 지방차원에서 보다 적극적인 변화를 모색하고 있는데 이에 대하여 보기로 한다. 2) 조선인과 대만인들의 참정권 정지 및 상실에 관한 구체적인 내용에 대해서는 水野直樹, 在日朝鮮人と台人參政權停止條項の成立一·二)(世界人權センタ-, 1996·1997). 3) 민단과는 달리 재일본조선인총연합회(이하 “조선총련”이라 함)는 지방참정권 획득 운동을 반대하고 있는데 그 주된 이유는 “일본주민 의식 등을 이식시켜 동포의 동화를 촉진하는 반민족 행위”, “일본의 파벌정치에 말려들어 선거시 의견이 나뉘어져 동포사회의 분열 초래” 등을 들고 있다. 재일한국청년 홈페이지(http://seinenkai.org/rights/rights.htm). Ⅱ. 외국인 현황 1. 재일외국인의 형성 일본거주 영주외국인에 대한 참정권 문제를 이해하는데 있어서 우선 일본에 거주하는 외국인 현황을 구체적으로 살펴 볼 필요가 있을 것이다. 일본의 경우 외국인의 형성 내지 유입과정은 크게 두 가지로 나누어 볼 수 있다. 즉 하나는 old comer로 불리는 자들이다. 일본의 식민지하에 있었을 때 일본에 거주하고 있었던 조선인과 대만인인 바, 이들은 일본국적을 가지고 있었고 그에 따른 참정권도 있었으나 종전후 일본국적을 상실함으로써 많은 수의 외국인이 발생하게 되었는데 이들과 이들의 후손이 그 한 부류이다. 이들은 1991년 11월 일본국과의 평화조약에 근거하여 일본의 국적을 이탈한 자 등의 출입국관리에 관한 특례법 시행에 의하여 특별영주자로서의 법적 지위가 부여되어 있다. 외국인의 지방참정권 획득운동은 주로 이들 특별영주자, 특히 재일본대한민국민단(이하 “민단”이라 함)을 중심으로 하는 재일동포가 그 주축이다. 또 하나는 new comer로 불리는 자들로 1980년대 후반부터 일본에 밀려들어온 외국인 노동자들이다. 일본정부는 이들 외국인 노동자 문제에 대처하기 위하여 출입국관리 및 난민인정법(1990년 6월 시행)을 개정하여 모든 외국인을 就勞可와 就勞不可로 양분하고, 취로불가능으로 분류된 외국인을 고용하는 경우 그 고용주까지도 처벌하는 규정을 두었다. 이 과정에서 일본계 외국인에 대하여서는 비숙련노동(단순노동)도 포함하여 취로를 자유화하는 특별조치를 취함으로써 브라질 등 남미의 여러 나라로부터 많은 수의 일본계 노동자가 유입되었고 이는 일본에 재류하는 외국인의 절대수와 출신별 국적 비율에 큰 변화를 초래하였는데 외국인현황을 보면 아래와 같다. 4) 梶田孝道·宮島喬編, 國際化する日本社會(東京大學出版會, 2002), 松下圭·西尾勝·新藤宗幸 編自治の構想(5)-自治(岩波書店, 2002). 5) 통계자료는 일본 법무성 홈페이지(http://www.moj.go.jp). 6) 민단 홈페이지(http://mindan.org/toukei.php)의 재일동포 인구추이를 보면 1995년부터 2004년까지 최근 10년 동안 귀화인구는 평균 10,165명이다. 7) 長尾一紘外國人の參政權(世界思想社, 2000). 2. 외국인등록자 등 현황 먼저 2004년도 12월 말 기준으로 외국인등록법에 의한 외국인등록자수는 총 197만 3,747명이다. 이 수치는 일본 총인구 1억 2,786만 7,000명의 1.55%에 해당한다. 다음으로 국회에 제출되어 있는 지방참정권 부여 법안 또는 일부 지방자치단체의 주민투표조례 등에 의하여 주민투표권을 부여한 외국인영주자는 외국인등록자 총수의 39.4%에 해당하는 77만 8,583명이고, 이 가운데 특별영주자는 46만 5,619명으로서 외국인등록자 총수의 23.6%에 해당한다. 마지막으로 출신 국적별 현황을 보면, 외국인등록자의 국적별 수는 총 188개 국가이며 이 가운데 한국이나 북한의 국적을 갖고 있는 인구는 60만 7,419명으로서 외국인등록자 총수의 30.8%에 해당한다. 이는 1991년말의 69만 3,050명을 정점으로 하여 감소하고 있는 추세이며 가장 큰 원인은 귀화 등의 이유에 의한 특별영주자의 감소에 의한 것으로 보인다. 두 번째로 그 비율이 높은 출신국은 중국으로서 1975년도부터 계속 증가하고 있는데 48만 7,570명으로서 외국인등록자 총수 대비 24.7%를 차지하고 있다. 세 번째는 브라질인데 1989부터 1991년 사이에 큰 폭으로 증가하였고 거의 매년 그 증가추세를 보이고 있으며 그 수는 전체의 14.5%에 해당하는 28만 6,557명이다. 그 다음은 필리핀이 10.1%로 19만 9,394명이고, 페루가 전체의 2.8%에 해당하는 5만 5,750명으로서 그 뒤를 잇고 있다. Ⅲ.영주외국인에 대한 지방참정권 부여 문제 1. 처음에  일본에 있어서 외국인의 참정권을 둘러싼 논의는 1980년대부터 학계뿐만 아니라 언론·시민단체 등의 관심을 모으면서 많은 사람들에 의하여 논의되어 왔다. 그러나 보다 직접적인 논의의 계기가 된 것은 1995년 2월 28일, 일본 최고재판소가 일본에 재류하는 영주외국인 등에게 지방자치단체의 장·그 의회의원 등에 대한 선거권 부여는 헌법상 금지되어 있는 것이 아니며 그것은 오로지 입법정책에 관계된다는 취지의 판결이다. 이 판결을 계기로 1998년 이후 각 정당이 외국인에 대한 지방참정권을 부여하는 내용의 법안을 국회에 제출하기에 이르렀다. 이하에서는 외국인에 대한 지방참정권을 둘러싼 학설을 간단히 소개하고 지방참정권 부여 여부에 대한 긍정·부정론자가 내세우는 논거를 정리하기로 한다. 이어서 앞에서 언급한 최고재판소의 판시내용과 외국인에 대한 지방선거권 부여에 가장 적극적인 행보를 보이고 있는 공명당이 제안한 법안의 주요 내용을 간단히 소개하기로 한다. 2. 외국인의 참정권에 관한 학설 외국인의 참정권 문제에 관하여서는 주로 헌법해석론에서 다루어 왔는데 헌법학설은 전후 일관하여 외국인에 선거권을 부여하는 것은 위헌이라고 주장하여 왔으나 최근에 이러한 견해를 취하는 입장은 소수이다. 학설의 다수는 ①국정선거권에 대하여서는 종래와 같이 외국인에게 부여하는 것은 헌법상 금지되어 있으나, ②지방선거권에 대하여서는 이를 외국인에 부여하여도 되고 부여하지 않아도 된다는 견해가 일반적으로 지지되고 있다. 다시 말하면, 외국인의 참정권 문제를 둘러싼 학설은 ①전면적 부인설, ②전면적 승인설, ③부분적 승인설로 나눌 수 있다. 전면적 부인설은 헌법은 국정이든 지방자치이든 외국인의 참정권을 부인하는 견해로 종래의 통설이다. 전면적 승인설은 국정·지방자치 양쪽 모두 외국인의 참정권을 승인하고 있다. 마지막으로 부분적 승인설은 현재의 유력설로 외국인은 헌법상 국정참정권은 부인되어 있으나 지방참정권은 승인되어 있다고 보는 견해이다. 앞에서 소개한 최고재판소의 판결은 바로 이 견해를 취하고 있다고 말할 수 있을 것이다. 8) NIRA·シテイズンシップ硏究會編著 多文化社會の選擇(日本濟評論社, 2001). 9) NIRA·シテイズンシップ硏究會編著 多文化社會の選擇(日本濟評論社, 2001). 3. 참정권 부여 긍정·부정설의 주요 논점 외국인의 참정권문제를 헌법의 해석문제로서가 아니라 외국인에 대한 참정권 허용여부를 둘러싼 정책문제로 보인 ①참정권을 부여하여야 한다는 “긍정설”과 ②부여하여서는 안 된다는 “부정설”로 나뉘는데 이들이 각각 취하고 있는 주요 논점 등을 보기로 한다. (1) 국제적 조류 일본에 있어서 외국인에 대한 참정권을 부여하여야 한다는 긍정설이 주장된 시대적 배경의 하나로서 EU(유럽연합)의 동향을 들 수 있다. EU의 전신인 EC(유럽공동체)는 1992년에 체결된 마스트리히트 조약 제86조에서 “자국 이외의 가맹국에 거주하는 모든 연합시민은 거주국의 국민과 같은 조건하에서 거주국의 지방선거에 있어서 투표하고 또한 후보자가 될 권리를 가진다”고 하여 역내 거주 EU시민에게 지방참정권 부여에 관한 규정을 두고 있다. 긍정설은 이와 같은 EU의 동향, 나아가 뉴질랜드·캐나다 등의 영연방 제국의 흐름을 받아 외국인에 대하여 참정권을 부여하여야 한다고 주장한다. 그러나 이와 같은 긍정설에 대하여 부정설은, 외국인에 대하여 지방참정권을 인정하고 있는 나라는 세계에서 20여개 국가밖에 지나지 않고, EU에서도 스웨덴·덴마크 등의 국가에서는 국적에 관계없이 일정한 정주요건에 따라 지방참정권을 부여하고 있으나, 프랑스·독일과 같은 EU의 주요국가에서는 EU국민에게만 지방참정권이 부여되어 있는 점을 지적한다. 즉, EU 비가맹국의 국민에 대하여서는 설령 영주자격이 있더라도 지방참정권은 부여되지 않으며, 캐나다 등 영연방 제국도 기본적으로는 영연방 국민에게만 지방참정권을 부여하고 있을 뿐이며, 또한 “국제적 조류”의 상징이라고 할 수 있는 미국조차도 외국인에 대한 지방참정권 부여에는 소극적이며, 긍정설이 주장하는 국제적 조류는 일반적인 흐름이 아니라 극히 제한된 나라들에서 특별한 지위를 가지고 있는 외국인에게 한하여 부여하고 있는 것에 지나지 않는다고 주장한다. 10) 長尾一紘外國人の參政權(世界思想社, 2000). 11) NIRA·シテイズンシップ硏究會, 長尾一紘外國人の參政權(世界思想社, 2000), 近藤敦 永住外國人の地方選擧權をめぐる最近の論点(法學セミナ, 2002. 12.). 12) 中西輝政時流におもねり座標軸失う(産新聞, 2000. 9. 18). 13) 1889년 당시의 선거권은 25세 이상의 남자로서 15엔 이상의 직접세 납세자에게 한정된 권리였다. 그 후 1925년에 보통선거법 시행에 의하여 납세자격이 폐지되었고, 1945년에 여성에게도 참정권을 부여한 완전한 보통선거제도가 도입되었다. 瀧川裕英國民と民族の切斷-外國人の參政權問題を巡って(法學雜誌49卷, 2002). 14) 재일한국청년회(http://seinenkai.org/rights/rights.htm)는 영주외국인이 “납세 등”의 의무를 일본인 주민과 동등하게 수행하고 있음에도 지역의 복지, 교육·의료·방재 등 일상생활에 관계되는 중요 사항에 대하여 자신의 의견을 조례 등 지역행정에 반영할 수 없기 때문에 외국인의 행복한 생활과 보다 높은 지역공헌을 위하여 지방참정권을 요구하고 있다. 15) 長尾一紘外國人の參政權(世界思想社, 2000). (2) 납세의무 긍정설은 영주외국인도 납세의무를 지고 있기 때문에 참정권을 주어야 한다고 주장하고 있는데 이 논거는 학문적 차원의 논의라기보다는 일반적 차원에서 유력하게 주장되고 있다. 이와 같은 입장은 미국 독립혁명시의 슬로건이었던 “대표 없이 과세 없다”라는 주장에 연원을 갖는다. 즉, 납세의무를 다 하고 있기 때문에 정치참가의 권리도 당연히 인정하여야 한다는 것이다. 그러나 부정설은 납세는 참정권이 아니라 오히려 국방·치안·교육·복지 등의 행정서비스에 대한 대가라고 한다. 만약에 참정권이 납세의 대가라고 한다면 현재 일본 국민의 4명중 1명이 소득세의 과세한도액 이하의 사람이나 충분한 수입이 없기 때문에 소비세도 제대로 지불할 수 없는 사람은 참정권을 부여할 수 없는 결과가 되므로 부당하다고 보는 것이다. 또한 납세의 유무나 납세액의 다과에 관계없이 성년의 모든 남녀에게 평등하게 선거권을 부여하는 것이 보통선거제인데 납세의 유무를 문제로 한다면 보통선거제는 부정되는 것이므로 세금을 납부한다는 것을 이유로 외국인에게 지방참정권을 부여하는 것은 곤란하다고 주장한다. 16) 瀧川裕英國民と民族の切斷-外國人の參政權問題を巡って(法學雜誌49卷, 2002). 17) 百地章永住外國人の參政權問題Q&A-地方參政權付は憲法違反-. 18) 1932년 중의원의원 선거시 동경 4구에서 출마하여 당선된 조선인으로서 박춘금이가 있다. 박춘금은 다수자인 일본인의 지지를 얻기 위하여 일본의 대륙진출을 추진하는 정책을 주장하였고, 조선총독부 등도 조선통치에 바람직하였기 때문에 이를 지지하였다. フリ百科事典『ウィキペディア(Wikipedia)』. 19) 水野直樹, 在日朝鮮人と台人參政權停止條項の成立一·二)(世界人權センタ-, 1996·1997). 20)田中宏特別永外國人の國籍取得問題(法律時報, 73卷11), 瀧川裕英國民と民族の切斷-外國人の參政權問題を巡って(法學雜誌49卷, 2002). 21) フリ百科事典『ウィキペディア(Wikipedia)』. 22) 瀧川裕英國民と民族の切斷-外國人の參政權問題を巡って(法學雜誌49卷, 2002). 23) 百地章는 전시중의 강제연행에 의하여 일본에 건너 온 재일한국인의 대부분은 귀국하였고 현재 일본 (3) 전후 책임 재일한국·북한에 대한 참정권 부여 긍정설의 논거는 다음과 같은 역사적 사실에 그 바탕을 두고 정치적으로 유력하게 주장되고 있다. 즉, 아시아·태평양 전쟁시 강제연행 등에 의하여 일본 본토에 살고 있었던 조선인은 국정·지방선거 모두 선거권과 피선거권이 인정되어 있었고 한글에 의한 투표도 가능하였다. 그러나 1945년 12월 17일에 개정된 중의원의원선거법 부칙에서 호적의 적용을 받지 않는 자(구 식민지 출신자)의 선거권 및 피선거권은 정지되었고, 그 후 1952년 샌프란시스코 강화조약의 발효에 따라 같은 해 4월 19일, 법무부(현, 법무성) 민사국장이 평화조약 발효에 따른 조선인· 대만인 등에 관한 국적 및 호적사무 처리에 대하여라는 통달을 시달함에 따라 재일 조선인 및 대만인은 일률적으로 일본국적을 상실하게 되었다. 긍정설은 이와 같이 “강제연행”되었음에도 불구하고 국적선택권도 부여받지 못한 채 일방적으로 일본국적을 상실하게 되고, 그 결과 참정권을 잃게 된 것은 문제가 있다고 주장하는 것이다. 이에 대한 부정설의 논거로서 두 가지를 들면, 첫째는 전후 책임은 기본적으로는 국가에 의한 사죄 및 배상에 의하여 이루어져야 할 것이고 피해를 받은 사람에게 참정권을 부여하는 방식에 의하여 전후 책임을 지는 것은 통상의 방법이 아니며, 둘째로 만약에 전후 보상의 논리가 타당하더라도 그 논리를 적용할 수 있는 것은 1세 뿐이고 2세나 3세에 대하여서는 적용할 수 없다. 왜냐하면 국적선택권도 부여되지 아니함으로써 일본국적을 상실한 결과 참정권을 잃은 자는 강제연행된 그 당사자만이고 2세나 3세는 강제적으로 일본에 연행된 것도 아니고 비자발적으로 일본 국적을 상실한 것도 아니기 때문이라고 주장한다. (4) 헌법의 문언 일본 헌법 제15조제1항은 “공무원의 선임 및 파면은 국민 고유의 권리”라고 규정하고 있고, 제93조제2항에서는 “지방자치단체의 장·그 의회의원 및 법률이 정하는 그 밖의 공무원은 그 지방자치단체의 주민이 직접 선거한다”고 규정하고 있다. 여기서 주로 문제로 되어 있는 것은 ①제15조제1항의 “국민”과 제93조제2항의 “주민”의 관계와 ②제15조제1항의 국민 “고유”의 권리란 어떤 의미인가 하는 점이다. 이 문제에 관하여 긍정설의 논거를 보면, ①에 대하여서는 헌법은 제15조제1항에서는 “국민” 고유의 권리, 제93조제2항에서는 “주민”이 직접 선거한다고 구분하여 규정하고 있고, 이것은 지방차원의 선거에서는 반드시 국민이 아닌 주민이 선거한다는 의미라고 주장한다. 그리고 ②의 경우는 국민 “고유의 권리”란 “국민으로부터 박탈하여서는 안되는” 권리라는 의미이고, 국민으로부터 선거권을 박탈하지 않으면 영주자 등에게 선거권을 부여하더라도 제15조제1항의 의미에 반하지 않는다고 한다. 이에 대하여 부정설은 ①에 대하여서는 제93조제2항의 “주민”이란 당연히 “일본 국민인 주민”이며 이 점은 최고재판소의 판결이 인정하고 있고, 지방자치법 제11조 이하에서도 “일본 국민인 보통 지방자치단체의 주민”이라고 명기되어 있다. 그리고 ②에 대하여서는 “고유의 권리”란 외국인 등에게 “양도할 수 없는” 권리라는 의미라고 주장한다. (5) 국가에 대한 충성문제 에 거주하고 있는 한국인은 임의 거주자로서 이들을 특별히 취급하는 것은 적당하지 않다고 주장한다. 中島健永住外國人に地方參政權は付すべきか-地方自治の法的意義を考察するなかで-). 24) 近藤敦外國人の人權と市民權(明石書店、2001). 25) 近藤敦 永住外國人の地方選擧權をめぐる最近の論点(法學セミナ, 2002. 12.). 26) 百地章憲法と永住外國人の地方參政權-反對の立場から, 讀賣新聞 社說(2004. 2. 27). 27) 百地章憲法と永住外國人の地方參政權-反對の立場から, 같은 취지의 글로서 小堀桂一郞外國人への參政權付に異議(産新聞, 2000. 10. 11). 28) 瀧川裕英國民と民族の切斷-外國人の參政權問題を巡って(法學雜誌49卷, 2002). 그리고 中島健는 국 부정설은 귀화하지 않은 자에 참정권을 부여하는 것은 국가에 대한 충성이라는 점에서 보면 의문이 있다고 주장한다. 다시 말하면 외국인은 언제든지 자신의 국가로 되돌아 갈 수 있기 때문에 일본국가에 대한 책임을 지지 않는 외국인에게 참정권을 부여할 수 없다는 것이다. 게다가 외국인에게 참정권을 부여한 경우 외국인의 본국에 대한 충성의무와 모순이 되고, 또한 양국 사이에 대립이 발생한 경우 특히 전쟁과 같은 경우에 많은 문제가 생기게 된다고 주장한다. 이에 대하여 긍정설은 영주국에 충성을 맹세하는 외국인도 있고 외국정부와 공모하는 자는 자국민도 있다고 반론한다. 즉, 국적취득은 당해 국가에의 충성을 일응 표시할 수 있으나 기본적으로는 국적보유와 국가에 대한 충성은 별개의 문제라고 반론한다. (6) 국가와 지방자치의 관련성 영주외국인에 대한 지방참정권을 부여하여서는 안된다고 주장하는 부정설이 내세우는 중요한 근거의 하나로서 국정과 지방자치의 관련성을 지적하고 있다. 즉, 지방자치단체는 일본 통치기구의 불가결의 요소를 이루고 있고 지방자치도 넓은 의미에서 국정의 일부이기 때문에 국가로부터 완전히 독립하여 지방자치가 행하여지는 것이 아니므로 외국인이 국정의 일부에 관여하는 것은 인정될 수 없다고 한다. 나아가 지방자치단체의 사무는 비권력적 행정뿐만 아니라 경찰 등의 권력행정이나 공안정보도 포함되어 있어 여기에 외국인의 의사를 반영시키는 것은 적당하지 않다고 주장한다. 또한 이것과 관련하여 지방자치단체에 외국인의 의사를 반영시키는 것은 국가사무인 안전보장에 해가 될 가능성이 있다고 한다. 예를 들면, 한반도에 비상사태가 발생하였을 때 일본이 주변사태 안전 확보법에 근거하여 지방자치단체에 협력을 요구하였을 경우 유권자 가운데 북한국적의 외국인이 있으면 당연히 이와 같은 협력을 거부할 것이기 때문에 결과적으로 국가전체의 안전보장이 방해받을 가능성이 있다는 것이다. 이에 대하여 긍정설은 실제문제로서 유권자에 외국인이 포함되어 있든 아니든 지방자치단체가 주변사태법상의 협력을 부당하게 거절하는 케이스도 상정할 수 있고, 유권자를 국민에 한정한다고 하여 일본의 국가안전보장이 반드시 확보된다고 보기는 어렵다고 주장한다. 적이란 그 개인을 국민이게 하는 지위·자격에 지나지 않고 충성의무도 구체적으로 현 정권에 따라야 할 의무가 있는 것은 아니며, 일본에는 반역죄나 병역의무도 없기 때문에 그 점의 문제는 없다고 한다. 中島健永住外國人に地方參政權は付すべきか-地方自治の法的意義を考察するなかで-). 29)中島健永住外國人に地方參政權は付すべきか-地方自治の法的意義を考察するなかで-). 같은 취지의 글은 産經新聞 社說(2000. 9. 21.), 永住外國人の參政權問題Q&A-地方參政權付は憲法違反-등이 있다. 30) 中島健永住外國人に地方參政權は付すべきか-地方自治の法的意義を考察するなかで-). 31) NIRA·シテイズンシップ硏究會編著 多文化社會の選擇(日本濟評論社, 2001). (7) 참정권 자격 긍정설을 채용하는 경우 어떤 요건을 충족하는 외국인에게 참정권을 부여하여야 할 것인지의 문제가 있다. 이 점에 관하여 스웨덴의 정치학자인 T·Hammar는 3개의 관문론을 제기하였다. 그에 의하면, 첫 번째 관문은 단기체재허가에 관한 입국심사, 두 번째 관문은 영주허가에 관한 심사, 세 번째 관문은 귀화에 관한 심사이다. 긍정설이 외국인에게도 참정권을 부여하여야 한다고 주장할 때의 외국인은 영주허가에 관한 심사를 통과한 외국인이 된다. 출입국관리 및 난민인정법은 영주허가의 요건으로서 재류기간을 특별히 규정하고 있지 않으나 실무적으로는 일반원칙으로서 “10년 이상 계속하여 일본에 재류하고 있을 것”을 요건으로 하고 있다. 국적취득요건이 5년인 것과 비교하면 영주요건이 귀화요건보다도 긴 것은 이례적이며, 외국과 비교하여도 상당히 장기로 되어 있다고 할 수 있다. 긍정설은 보다 많은 수의 정주외국인에 대하여 영주자격을 부여하여 참정권을 부여하여야 한다는 관점에서 현행의 10년은 너무 길기 때문에 길어야 5년 내지 3년으로 하여야 한다고 주장한다. 이에 대하여 부정설은 어디까지나 국적보유자에게만 참정권을 부여하여야 한다는 관점에서 귀화요건의 완화에 의하여 정주외국인을 국민으로 통합함으로써 문제의 해결을 도모하려고 한다. 32) 영주허가에 필요한 재류기간은 법률상의 요건은 아니며 실무적 차원에서 하나의 판단요소에 지나지 않는다고 한다. 최근에 공포된 國際人流 98년 11월호에 영주허가의 요건으로서 재류기간을 규정하고 있다. 第1東京弁護士會人權擁護委員會國際人權部會編 新外國人の法律相談Q&A(ぎょうせい, 2005年). 33) 近藤敦外國人の人權と市民權(明石書店, 2001). 34) 瀧川裕英國民と民族の切斷-外國人の參政權問題を巡って(法學雜誌49卷, 2002). 35) 헌법 제94조. 36) 瀧川裕英國民と民族の切斷-外國人の參政權問題を巡って(法學雜誌49卷, 2002). (8) 피선거권 부정설은 선거권을 인정할 수 없는 이상 당연히 피선거권도 인정할 수 없으며, 또한 국회의원은 물론 지방의회의원 및 지방자치단체장의 직무는 “공권력의 행사”에 해당하기 때문에 외국인에게는 인정할 수 없다고 한다. 이와 같은 부정설의 논거에 대하여 긍정설은 먼저 조례제정은 “법률의 범위내에서” 인정되어 있는 것에 지나지 않기 때문에 지방의회의 행위는 국민주권의 통제하에 있는 것이며, 지방의회의원에 대한 피선거권을 긍정하는 것은 국민주권원리에 저촉되지 않는다고 한다. 또한 지방의회의원에 대하여 선거권을 긍정하면서 피선거권을 부정할 이유도 존재하지 않으며, 외국의 예에서도 선거권을 긍정하면서 피선거권을 부정하는 예는 거의 없으며, 선거권을 긍정한다면 피선거권을 인정하는 것이 논리적으로 일관성이 있다고 한다. (9) 민족과 국민 이상과 같은 종래의 논쟁의 근저에 있는 것이 바로 “국민관”과 “민족관”을 둘러싼 논의다. 먼저 참정권을 부정하는 데에는 2가지 유형이 있다. 하나는 주로 일본 국내의 보수파의 견해로서 “참정권을 원하면 귀화를 하여 일본인이 되는 것이 마땅하다”고 주장하며 이 견해는 참정권 부정설의 상투적인 문구로 사용되고 있다. 둘째는 주로 조선총련계의 논자들의 견해로서 “참정권을 얻는 것은 일본인이 되는 것이며 한국인·조선인의 아이덴티티를 지킬 수 없게 된다”라고 주장한다. 이에 대하여 참정권 부여를 지지하는 긍정설은 “외국인에게도 참정권을”모토로 내세운다. 주로 민단계의 논자들이 이와 같은 견해가 많고 긍정설을 채택하는 헌법학자의 근본에 있는 발상도 이와 같은 견해이다. 37) 金昌宣 在日朝鮮人參政權要求の檢討-同和に追いやる危險(世界, 600). 38) 瀧川裕英國民と民族の切斷-外國人の參政權問題を巡って(法學雜誌49卷, 2002). 39) 최고재판소 1995. 2. 28, 民集49卷2639쪽. 4. 최고재판소 판례 서두에서도 언급하였지만 일본에서 외국인의 지방참정권 부여에 관한 논쟁이 활발하게 전개되게 된 하나의 계기는 영주자 등의 지방참정권이 헌법상 금지되어 있지 않다는 취지의 최고재판소의 판결이다. 이하에서는 그 판결부분과 관련된 사항에 대하여 간단히 소개한다. (1) 경 과 일본 태생 특별영주자로서 한국국적의 김정규씨 등은 지방자치단체 선거에 있어서 공직선거법에 의한 선거인명부에 등재되어 있지 않다고 하여 선거인명부 열람기간내에 각각의 선거관리위원회에 선거인명부에 등재하여 줄 것을 이의신청하였으나 거부당하자 선거인명부불등록처분이의신청각하결정취소청구를 제기하였다. 이에 대하여 최고재판소는 상고를 기각하였다. (2) 최고재판소 판결의 주요내용 최고재판소는 1995년 2월 28일, “… 헌법 제93조제2항은 우리나라에 재류하는 외국인에 대하여 지방자치단체에 있어서의 선거의 권리를 보장한 것이라고는 할 수 없으나, 헌법 제8장의 지방자치에 관한 규정은 민주주의사회에 있어서의 지방자치의 중요성에 비추어 주민의 일상생활에 밀접한 관련이 있는 공공적 사무는 그 지방의 주민의사에 근거하여 그 구역의 지방자치단체가 처리하는 정치형태를 헌법상의 제도로서 보장하려는 취지에서 비롯된 것으로 이해되기 때문에 우리나라에 재류하는 외국인 가운데서도 영주자 등으로서 그 거주하는 구역의 지방자치단체와 특별히 밀접한 관계를 갖기에 이르렀다고 인정되어지는 자의 의사를 일상생활에 밀접한 관련을 가지는 지방자치단체의 공공적 사무의 처리에 반영시키기 위하여 법률로써 지방자치단체의 장, 그 의회의 의원 등에 대한 선거권을 부여하는 조치를 강구하는 것은 헌법상 금지되어 있는 것이 아니라고 해석하는 것이 상당하다. 그러나 상기와 같은 조치를 강구할지 여부는 오로지 국가의 입법정책에 관계되는 사항이므로 이와 같은 조치를 취하지 않았다고 하여 위헌의 문제가 발생하는 것은 아니다”라고 판결하였다. (3) 판결의 의의 및 영향 영주자 등이 그 의사를 일상생활에 밀접한 관련을 가지는 지방자치단체에 반영시키도록 하기 위하여 법률로써 지방자치단체의 장, 그 의회의원 등에 대한 선거권을 부여하는 것은 헌법상 금지되어 있지 않고 입법정책의 문제라고 한 최고재판소의 판결은 허용설의 입장을 취하고 있다고 할 수 있다. 이 판결을 계기로 학계는 이전의 금지설에서 허용설로 일대 전환하게 되었고, 정치권에 대하여도 큰 영향을 끼침으로서 영주외국인에 대한 지방참정권 부여 법안이 국회에 제출하게 되는 한 계기가 되었다고 할 수 있다. 물론 여전히 자민당을 중심으로 한 보수 정치가·학자·언론에서는 최고재판소의 상기 부분은 어디까지나 판결의 결론과는 직접 관계가 없는 최고재판소의 단순한 의사표시에 지나지 않는다고 하여 판결로서의 효력은 없다고 주장하고 있다. 40) 百地章永住外國人の參政權問題Q&A-地方參政權付は憲法違反-. 같은 취지의 것으로 産新聞國家主權の侵害につながる重大な問題(2000. 9. 16)과 讀賣新聞 社說(2004. 11. 17) 등이 있다. 41) 일본 중의원 홈페이지 (http://www.shugiin.go.jp/index.nsf/html/index_gian.htm). 42) 민단 중앙국제국이 조사한 바에 의하면, 2004년 4월 13일 기준으로 지방참정권에 관한 의견서를 채택한 지방자치단체는 전체 3,302개 기관중 약 46%에 해당하는 1,519개 단체가 채택하였다. 특히 神奈川, 縣長野縣, 石川縣, 大阪府 및 奈良縣의 경우는 채택율이 100%이다. http://mindan.org/sidemenu/ sm_sansei27.php 43) 2004년 10월 8일, 일본변호사연합회는 다민족·다문화가 공생하는 사회의 구축과 외국인·민족적 소수자의 인권기본법의 제정을 요구하는 선언을 결의하였다. 이 선언에서 일본변호사연합회는 영주외국인 등에 대한지방참정권의 부여를 위시한 입법에의 참여, 공무원에의 취임 등 행정에 대한 참여 및 사법에의 참여를 광범위 하게 보장하고 또한 국가 및 지방자치단체에 대하여 외국인·민족적 소수자의 인권기본법이나 조례를 제정할 것을 요구하고 있다. http://www5d.biglobe.ne.jp/~tosikenn/ apitokyosengen04117.htm 5. 법안의 주요내용 (1) 경 과 영주외국인에 대한 지방선거권 부여는 헌법상 가능하다는 최고재판소의 판결을 계기로 영주외국인에 대한 지방참정권 부여 법안이 당시 민주당·신당평화(현, 공명당) 등 야당이 중심이 되어 1998년 10월 최초로 국회에 제출되었고 다른 야당에서도 같은 취지의 법안을 계속 제출하였으나 어느 것이나 폐기되었다. 이와 같은 상황하에서 지방자치단체에서 외국인에 대한 지방참정권을 부여하자는 의견서가 채택되고 있고, 또한 정주외국인의 지방참정권을 요구하는 동경선언이 나오는 등 외국인에 대하여 지방참정권 부여에 관한 요구들이 계속되고 있는 가운데, 현재 영주외국인에 대한 지방참정권 부여에 대하여 다른 당에 비하여 보다 적극적인 태도를 보이고 있는 연립여당의 하나인 공명당이 2005년 10월 21일, 수정제출하여 계속심의로 되어 있는 영주외국인에 대한 지방자치단체 의회 의원 및 장의 선거권 부여에 관한 법률안의 주요내용을 살펴보기로 한다. 44) 공명당은 일본에서 많은 영주외국인이 일본국민과 같은 사회생활을 영위하고 있는 사실에 비추어 그 의견을 지방정치에 반영시키기 위하여 영주외국인에게 지방자치단체 의회의원 및 장의 선거권을 부여할 필요가 있다고 그 제출 이유를 밝히고 있다. 동 법안의 제출이유에서 인용. (2) 동 법안의 구성 및 목적 공명당안은 총 4장의 34개 조문과 부칙으로 구성되어 있다. 제1장은 총칙으로서 목적과 정의규정을, 제2장은 보통 지방자치단체 의회 및 장의 선거권에 관한 지방자치법 및 공직선거법에 대한 특례를 정하고 있다. 제3장은 영주외국인선거인 명부, 보통 지방자치단체 의회의원 및 장의 선거에 대한 투표 등과 벌칙을, 제4장은 잡칙으로서 피선거권 등에 관한 특례 등을 두고 있다. (3) 영주외국인의 정의 동 법안은 지방선거권을 부여하는 영주외국인을 ⓐ출입국관리 및 난민인정법에 규정하는 영주자의 재류자격을 갖고 재류하는 자와 ⓑ일본국과의 평화조약에 근거하여 일본의 국적을 이탈한 자 등의 출입국관리에 관한 특례법에 규정하는 특별영주자로 정의하고 있다. 앞에서 살펴 본 것처럼 2004년도 12월 말 기준으로 ⓐ에 해당하는 일반영주자는 31만 2,964명이고 ⓑ에 해당하는 특별영주자는 46만 5,619명이다. 다만, 동 법안의 부칙 제3조에서 당분간 동 법률안에 의하여 부여되는 지방선거권과 동등한 지방선거권을 일본국민에 부여하고 있는 국가로서 정령으로 정하는 국가의 국적을 가지는 영주외국인에 한정하고 있어 상호주의에 입각하고 있다. (4) 부여하는 선거권의 범위 동 법안 제3조는 영주외국인에게 부여하는 지방선거권의 범위로 지방자치단체의 의회 의원 및 그 장의 선거권으로 한정되어 있고 지방선거의 피선거권 및 국정선거의 선거권은 부여되어 있지 않다. 그리고 종전의 법안에 영주외국인에게 인정되었던 인권옹호위원, 민생위원, 아동위원 및 투표입회인 등의 선거관리사무관계의 공무원에의 취임자격은 수정제출안에는 빠져있다. 또한 부칙 제4조에서 국가는 동 법률안의 시행 상황에 비추어 필요가 있다고 인정하는 때에는 의회의 해산 및 의원·장의 해직의 청구권 및 조례의 제정·개폐의 청구권 등의 직접청구권 등의 부여에 대하여 필요한 조치를 강구하는 것으로 함으로써 동 법안에 의하여 직접청구권은 인정되어 있지 않다. (5) 영주외국인선거인명부에의 등록 동 법안 제8조는 영주외국인이 지방선거권을 실질적으로 행사하기 위하여서는 주소지 시정촌의 선거관리위원회에 신청을 하여 영주외국인선거인명부에의 등록을 하도록 되어 있고, 그 신청자격은 만 20세 이상의 영주외국인으로 당해 시정촌의 구역내에 계속하여 3개월 이상 주소를 갖는 자이다. 따라서 동 법안에 의한 영주외국인이라 하더라도 영주외국인선거인명부에의 등록을 신청하여 등록되어야만 선거권을 행사할 수 있게 되는 셈이다. (6) 시행시기 동 법안 부칙 제1조는 그 시행시기를 영주외국인선거명부의 등록에 관한 부분은 공포일부터 1년 이내, 투표의 참가에 관한 부분은 공포일부터 1년 6월 이내에 각각 정령으로 정하는 날부터 시행하도록 되어 있다. Ⅳ.지방참정권의 일환으로서의 영주 외국인에 대한 주민투표권 부여 1. 주민투표제도 개관 주민투표란 어느 지역의 거주자 가운데 일정한 자격을 가진 사람들의 투표에 의하여 의사결정을 하는 것을 말한다. 일본에서 주민투표가 법적으로 인정되어 있는 것은 헌법 제95조에 의한 “특정의 지방자치단체에만 적용될 특별법 제정에의 찬부”와 지방자치법 제13조에 의한 “지방의회의 해산, 단체장·의원의 해직청구”의 두 가지이다. 이에 대하여 90년 후반 이후에 각 지역에서 행하여지고 있는 주민투표는 각 지방자치단체에서 제정된 주민투표조례에 근거하여 실시되는 형태를 취하고 있다. 주로 원자력발전소의 건설 등 지역에 있어서의 중요문제·정책·사업에 관하여 주민의 찬부를 직접 묻는 형식이다. 그리고 최근에는 시정촌의 합병에 관하여 당해 지역주민의 의견을 묻는 개별사안에 대한 주민투표조례가 많이 제정되었고, 그 수에 있어서 많지는 아니하나 상설형 주민투표조례의 제정도 나타나고 있다. 45) 시정촌 합병이란 둘 이상의 시정촌이 합병하여 하나의 시정촌이 되는 것을 말한다. 이와 같은 합병의 목적은 ①지방분권 추진에 대응한 시정촌의 재정력 강화, ②자동차의 대중화에 따른 생활권 광역화에의 대응, ③政令지정도시 등이 됨에 따른 권한의 이양 등이 거론되고 있다. 평성 대합병이라고 불리는 이 합병에 의하여 1999년 3월 31일 당시의 3,232 시정촌(시 670, 정 1994, 촌 568)이던 것이 2006년 3월 31일 현재 1,821(시 777, 정 846, 촌 198) 시정촌으로 대폭 감소되었다. フリ百科事典『ウィキペディア(Wikipedia)』, http://www.soumu.go.jp/gapei/ 2.영주외국인에 대한 주민투표권 부여에 관한 움직임 (1) 배 경 아직 일부 지방자치단체에 머무르고는 있지만 외국인에 대하여 주민투표권을 부여하고 있는 단체가 늘어나고 있다. 이와 같은 움직임은 지방참정권을 요구하는 주장이 확산되고 있고 또한 당해 지역에 거주하는 영주외국인으로서 터전을 잡고 밀접하게 생활하고 있는 현실을 계속 도외시할 수 없는 시대적 상황에 의하여 이들을 포용하지 않을 수 없게 된 것이라고 할 수 있다. 즉, 기초지방자치단체인 시정촌간의 통폐합 움직임과 맞물려 당해 지역에 거주하는 영주외국인도 일본인 주민과 같이 마찬가지로 큰 이해관계를 가지고 있다는 인식하에 영주외국인에게도 주민투표권을 부여하게 되었던 것이다. 46) 1999년 3월 31일 시행된 “시정촌 합병의 특례에 관한 법률”은 시정촌이 2005년 3월 31일까지 합병할 것을 당해 지방의회에서 가결하여 소속 도도부현 지사에게 신청을 하여 2006년 3월 31일까지 실제로 합병하게 되면 보통교부세, 특별교부세, 합병특례채, 국비 등에 대한 재정우대조치가 주어졌다. 橫山純一, 現代地方自治の焦点(同文出版, 2006), http://www.soumu.go.jp/gapei/ 47) 금년도 기준 공식적인 통계를 입수할 수 없었던 관계로 민단홈페이지에 게재된 통계를 중심으로 소개한다. http://mindan.org/sidemenu/sm_sansei28.php 48) 주민의 의사를 확정할 필요가 있을 때마다 주민의 직접청구나 의회 또는 장의 주민투표조례안의 제출에 의하여 의회의 의결을 얻어 제정되는 조례를 말한다. 49) 주민투표의 대상이 될 사항이나 발의의 방법 등을 미리 조례화 하여두는 조례를 말한다. 50) 자치기본조례를 말하는 것으로 자치단체의 운영의 기본이념·기본원칙, 주민의 권리, 시장·직원의 책무, 의회의 책무, 주민참가의 방법 등을 담은 자치단체의 헌법을 가리킨다. (2) 영주외국인에 대한 주민투표권 부여 조례 제정 자치단체 현황 영주외국인에 대하여 주민투표권을 부여한 조례를 제정한 지방자치단체 현황을 보면 2005. 2월말 177개 단체이다. 이들 지방자치단체들은 모두 기초지방자치단체에 해당하는 시정촌구이며, 광역지방자치에 해당하는 都道府縣은 아직은 없는 상태이다. 그리고 시정촌구가 일정한 요건을 갖춘 외국인에 대하여 주민투표권을 부여한 경우에도 인접 시정촌과의 합병에 관한 의견을 묻는 개별 주민투표조례에 의하여 부여한 단체가 164개, 상설형 주민투표조례에 의한 것이 10개, 기본조례에 의하여 주민투표가 부여된 경우가 3개 단체로서 개별 주민투표조례에 의한 것이 압도적으로 많다. (3) 영주외국인에 대한 주민투표권 부여 조례의 특징 ① 연령상의 특징 영주외국인에 대한 주민투표권을 부여한 조례에 관하여 몇 가지 특징적인 것을 보면 다음과 같다. 먼저, 투표자격이 부여되는 연령을 보면 18세 이상 96, 20세 이상 69, 중학생 또는 15세 이상 3, 고교생 이상 2, 고교 3년생 이상이 7개 단체이다. 일본의 공직선거법 제9조는 국회의원 및 지방의회위원·자치단체장의 선거권은 만 20세 이상의 자로 규정하고 있는 것이나 영주외국인에 대하여 지방선거권을 부여하려는 공명당의 안과 달리 많은 차이점을 보이고 있다. 이와 같이 주민투표권 부여 연령을 미성년자에게도 부여하고 있는 이유, 예를 들면 2006년 10월 1일 시행예정인 大和市 주민투표조례는 16세 이상의 자에 대하여 주민투표권을 부여하고 있는데 그 부여이유로서 ⓐ의무교육을 마친 연령인 점, ⓑ사회인으로서 일할 수 있는 연령이고 실제로 일하고 있는 사람도 있는 점, ⓒ여성의 경우 민법상 혼인할 수 있는 연령이고 혼인한 경우에는 민법상 성년으로 취급되고 있는 점, ⓓ주민투표의 대상이 될 사항은 시의 장래를 좌우하는 중대한 문제이고 가능한 폭 넓은 층의 주민의견을 들을 필요가 있는 점 등을 제시하고 있다. 51) http://www.city.yamato.kanagawa.jp/bunken/jyourei/soan-setsumei/09.html 52)1997년 6월에 岐阜縣御嵩町에서 산업폐기물처리시설의 설치여부를 둘러싼 주민투표에서 그 자격을 “일본국민”으로 한정함으로써 외국적 주민에 대하여서는 투표권이 인정되지 않자 재일한국인 9인이 당해 지방자치단체를 상대로 손해배상청구소송을 제기하였다. 御嵩町에서의 문제가 제기된 후 愛知万博에 대한 縣民투표, 神戶공항, 琵琶湖공항의 건설의 시비를 묻는 주민투표조례안에는 외국적 주민들에게도 주민투표권을 부여하는 내용이 담겨져 있었으나 모두 주민투표 그 자체를 불필요하다는 이유로 의회에서 부결되었다. 그 후 大阪府箕面市가 1997년에 제정한 시민참가조례에서는 외국적 주민이 포함되어 있었으나 그 주민투표는 개별과제마다 행하는 것으로 되어 있었으나 영주외국인에 대한 주민투표의 길을 최초로 연 米原町에서 시행되기 전까지 실시되지는 않았다. 松下圭·西尾勝·新藤宗幸 編自治の構想(5)-自治(岩波書店, 2002). ② 투표자격상의 특징 외국인에 대하여 부여되는 투표자격상의 특징으로서는 ⓐ3개월 이상 계속하여 당해 지방자치단체에 주소를 가지는 영주외국인이 170개 단체로서 대부분을 자치하고 있다. 그 외에도 ⓑ투표일에 있어서 주소를 가지는 영주외국인 및 일본인의 배우자를 가지는 외국인 1개 단체, ⓒ3개월 이상 계속하여 당해 지방자치단체에 주소를 가지는 모든 외국인(다만, 해당자가 극히 적은 지역) 2개 단체, ⓓ3개월 이상 계속하여 당해 지방자치단체에 주소를 가지는 영주외국인 및 일본인의 배우자를 가지는 외국인 2개 단체, ⓔ투표일의 1년 이전부터 계속 당해 지방자치단체에 주소를 가지는 외국인 1개 단체, ⓕ당해 市내에 주소를 가지는 외국인(영주자, 외국인 등) 1개 단체이다. 그리고 외국인이 투표를 실질적으로 하기 위하여서는 일반적으로 신청에 의한 명부에 등록이 되어 있어야 하지만 그 등록신청이 불필요한 지방자치단체가 22개 단체이다. 3.영주외국인의 주민투표권 행사 사례 - 滋賀縣米原町에 대하여 (1) 의 의 당해 지역에 거주하는 외국인에 대하여 특정사항에 한하여 주민투표권을 부여한 최초의 사례는 滋賀縣米原町이 제정한 米原町의 합병에 대한 의견을 묻는 주민투표조례이다. 앞에서도 살펴 본 바와 같이 동 조례는 외국인에 대한 참정권 부여에 관한 찬반논의가 격렬하게 진행되고 있는 가운데서 외국적 소유자가 주민투표권을 최초로 행사한 사례로서, 또 이를 계기로 다른 지방자치단체들도 당해 지역 거주 외국인에 대하여도 주민투표권을 인정하게 되는 분위기를 확산시키는 계기가 되었다는 점에서 당시 사회적 큰 관심을 불러 일으켰다. 53) “まちづくり”라는 용어는 일본에서 광범위하게 사용되고 있으나 이에 대한 명확한 정의는 없는 것 같다. 그러나 일반적으로는 “어느 지역이 안고 있는 과제에 대하여 하드·소프트웨어 양 측면에서 과제의 해결을 도모하려는 프로세스”라고 이해되고 있다. フリ百科事典『ウィキペディア(Wikipedia). 54) 淺野詠子外國人も投じた全國初の住民投票(地域政策-あすの三重 2002년 7월호) 및 グロバル市民權ネット永住外國人の住民投票權http://www.gcnet.at/residence/jumin-tohyoken.htm. (2) 경 과 당시 米原町의 수장인 西村俊雄町長은 “주민투표는 향후 분권사회에 있어서 주민자치의 매우 중요한 도구”로서 인식하고 상설형 주민투표제도 창설을 위한 조례 제정을 위하여 필요한 전문스텝 등을 확보하는 등 의욕적으로 매진하였다. 그러나 米原町의회는 “중요한 사안마다 주민들에게 일일이 주민투표를 하게 된다면 의회민주주의는 어떻게 되며”, “투표에 부칠 사항인지 여부에 대한 선 긋기가 분명하지 않다”는 등의 반대가 상당히 강하였다. 이와 같은 반대속에서도 西村町長은 “부결되더라도 의회에서 논의하는 과정이 중요하며 여러 가지 의견을 개진해 주기 바란다”며 조례안을 제출하였으나 결국 부결되었다. 그러나 의회에서 상설형 주민투표조례가 아니라 합병문제에 관한 주민투표라면 찬성하겠다는 의사가 개진됨에 따라서 타협의 실마리를 찾게 되었다. 특히 西村町長이 “영주외국인도 연대의식을 갖고 まちづくり(마찌즈꾸리)에 참가하는 것이 중요”하다는 인식하에 상설형 주민투표조례안에 규정하였던 영주외국인의 주민투표권 부여에 관하여 지방의회가 전향적인 의견을 보임에 따라 일정한 요건을 갖춘 외국인에 대하여 주민투표권이 인정된 米原町의 합병에 대한 의견을 묻는 주민투표조례안이 2002년 1월 18일 의회에서 가결되었다. (3) 동 조례의 주요내용 ① 목 적 동 조례는 제1조에서 주민의 장래생활에 큰 영향을 미칠 주변 지방자치단체와의 합병문제에 대하여 米原町은 지리적 조건이나 주민의 생활기반의 차이로 인하여 다양한 의견이 있어 그 합병방식의 선택에 있어서는 주민의 의견을 확인하고 이를 통하여 주민의 의사가 반영된 선택을 함으로써 장래의 주민의 복지향상에 이바지함을 그 목적으로 한다고 규정하고 있다. ② 투표자격자 55) 제9조제2항 : 만 20세 이상의 일본국민으로서 3개월 이상 계속 시정촌의 구역 내에 주소가 있는 자는 당해 지방자지단체의 의원 및 장의 선거권을 가진다. 동 조례 제5조는 투표자격자로서 2가지 유형을 인정하고 있다. 하나는 공직선거법 제9조제2항에 규정하는 米原町 의회의원 및 장의 선거권이 있는 자이다. 또 하나는 만 20세 이상의 영주외국인으로서 3개월 이상 계속 米原町에 주소가 있는 자이다. 그리고 여기서 말하는 “영주외국인”이라 함은 앞에서도 설명하였지만 출입국관리 및 난민인정법 별표 2의 영주자의 재류자격으로 재류하는 자와 일본국과의 평화조약에 근거하여 일본의 국적을 이탈한 자 등의 출입국관리에 관한 특례법에서 규정하는 특별영주자이다. 앞에서 소개한 공명당안의 지방선거권 부여 법안의 내용과 동일하다. ③ 영주외국인의 투표자격자 명부에의 등록 영주외국인이 동 조례에 의한 합병에 관하여 실질적으로 투표권을 행사하기 위해서는 동 조례 제6조제2항에 의한 투표자격자 명부에 문서로써 등록을 신청하여 그 명부에 등록되어야 한다. 즉, 영주외국인에 대한 투표자격자 명부에 대한 등록은 외국인등록법 제4조제1항에서 규정하는 외국인등록 원부에 등록되어 있는 거주지가 米原町인 만 20세 이상의 영주외국인으로서 동항의 등록일(동법 제8조제1항의 신청에 의하여 동조제6항의 거주지 변경의 등록을 받은 경우에는 당해 신청일)부터 3개월 이상 계속 경과하고 있는 자 가운데 투표자격자 명부에의 등록의 자격을 얻기 위하여 町의 장에게 그 신청을 문서로 행한 자에 대하여 투표자격자 명부에 등록하도록 되어 있다. ④ 주민투표의 성립요건 및 투표결과의 존중 주민투표의 성립요건으로서 동 조례 제12조는 투표자격자의 2분의 1 이상의 자의 투표에 의하여 성립하는 것으로 하고 이 요건을 충족하지 못한 경우에 있어서는 개표를 하지 않는 것으로 규정하고 있다. 그리고 제15조에서는 町의 장은 주민투표의 결과를 존중하도록 규정함으로써 주민의 의사가 무시되지 않도록 하고 있다. ⑤ 동 조례의 시행 및 실효 동 조례는 그 부칙에서 공포일부터 시행하는 것으로 하고 투표일의 익일부터 기산하여 90일을 경과한 날에 그 효력을 잃는 것으로 하고 있다. (4) 투표결과 이와 같은 내용을 담은 동 조례가 공포됨으로써 2002년 3월 31일 인접 지방자치단체와의 합병에 관한 주민투표가 실시되었다. 그 결과 투표자격자 총수의 69.6%에 해당하는 6,796인이 투표하여 米原町의 합병에 대한 의사를 묻는 주민투표조례 제12조에서 규정하고 있는 요건을 충족하여 주민투표로서 성립되었다. 동 투표에서는 당해 지역거주 외국인 가운데 20세 이상의 영주외국인 가운데 사전에 투표자격자 명부에 등록을 신청한 5개 국적의 20인 가운데 13인이 최초로 주민투표권을 행사하였다. 투표결과는 합병에 대다수가 찬성하여 인접한 다른 2개의 町과 합병함으로써 2005. 2. 14. 滋賀縣米原市가 탄생하게 되었다. 56) 2002.1.18. 의회에서 조례가 가결되었을 당시 투표자격이 있는 영주외국인은 약 30명 정도였으나 조례가 제정된 후 외국인 유권자에 대하여 짓 굳은 전화나 메일이 조직적으로 행하여졌다는 지적도 있으나 그에 따른 결과인지는 불투명하다. http://homepage1.nifty.com/jj-junjun/maihara.HTML, http://www.gcnet.at/residence/jumin-tohyoken.htm. 57) http://rose.zero.ad.jp/saitama-jitiken/syohou/takahamajyuumin.htm 58) http://www.city.takahama.lg.jp/torikumi/tohyou/jyu_kai03.html 4. 기타 주요 주민투표조례 (1) 愛知縣高浜市주민투표조례 米原町에서 제정한 최초로 영주외국인에 대한 주민투표권 부여 조례는 주변 자치단체와의 합병에 한정된 것임에 반하여 2002년 6월 24일 개정, 동년 9월 1일부터 시행된 高浜市주민투표조례는 일정한 요건만 충족하면 의회의 의결을 거치지 아니하고 실시할 수 있는 일본 최초의 상설형 주민투표조례이다. 동 조례중 영주외국인과 관련된 내용을 간단히 보면, 만 18세 이상의 영주외국인으로써 高浜市에 3개월 이상 계속하여 주소를 가지는 자가 투표자격자 명부에의 등록을 신청하여 그 명부에 등록됨으로써 주민투표권을 행사할 수 있다. 그리고 동 조례는 주민투표권만 아니라 高浜市에 거주하는 만 18세 이상의 영주외국인도 내국인과 마찬가지의 주민투표청구권이 부여되어 있다. 이와 같이 高浜市가 조례개정시 영주외국인을 주민투표권자로서 새로 추가한 이유는 まちづくり 등 지역사회의 문제 등에 관하여 시민이 참가하는 것은 일본인이든 외국인이든 관계없는 점, 영주외국인도 세금을 납부하고 있어 시민의 역할을 다하고 있는 점, 국제화가 진행되고 있는 가운데 일본인과 외국인이라는 담을 만들지 않고 연대의식을 갖고 행동해 가는 것이 살기 좋은 まちづくり로 이어지는 점 등을 들고 있다. (2) 大阪府岸和田市주민투표조례 최근에 일본에서 화제가 되었던 조례는 2005년 8월 1일부터 시행된 岸和田市주민투표조례이다. 동 조례는 상설형 주민투표조례라는 점에서 高浜市주민투표조례와 같으나 투표자격자가 영주외국인뿐만 아니라 정주외국인까지 그 범위를 확대한 최초의 조례라는 점에서 큰 의의가 있는 조례이다. 외국인 관련 규정내용을 보면, 동 조례 제3조제1항제2호에서는 투표자격자로서 만 18세 이상의 정주외국인으로서 3개월 이상 계속하여 岸和田市에 주소를 갖고 있거나 외국인등록원부에 등록되어 있는 거주지가 岸和田市에 있고 또한 등록일부터 3개월 이상 경과한 자로 규정하고 있다. 그리고 동조제2항에서 정주외국인의 유형으로서 ①일본국과의 평화조약에 근거하여 일본의 국적을 이탈한 자 등의 출입국관리에 관한 특례법에서 규정하는 특별영주자, ②출입국관리 및 난민인정법 별표 2의 영주자의 재류자격을 갖고 재류하는 자, ③출입국관리 및 난민인정법 별표 1 및 별표 2의 재류자격을 갖고 계속하여 3년을 초과하여 일본에 주소가 있는 자로 규정하고 있다. 岸和田市가 다른 지방자치단체의 주민투표조례와 달리 투표자격자를 정주외국인으로까지 그 외연을 넓힌 것은 동 조례의 제정근거가 되는 岸和田市자치기본조례에서 “정주외국인”이라는 단어를 사용하고 있었기 때문으로 보인다. 그리고 영주외국인 이외에 3년을 초과하여 일본에 주소가 있는 자도 주민투표권을 부여하고 있다. 이와 같이 영주외국인 이외의 자중에서 3년을 초과하여 일본에 거주하는 자에게도 투표자격자로 인정하는 이유는 다음과 같다. 즉, 출입국관리 및 난민인정법 제2조의2제3항에서 재류기간이 그 활동내용에 따라 각각 달리 정하여져 있고 가장 길더라도 3년을 넘을 수 없도록 되어 있기 때문에 이를 넘어 일본에 재류하려면 그 활동내용에 따라서는 수차례의 경신이 필요하게 된다. 이와 같은 경신에 의하여 이들 외국인은 일본에 계속 거주하려는 의사를 명확히 하게 되고 일본의 문화나 풍토·관습을 접함으로써 일본과 밀접한 관계를 갖게 될 뿐만 아니라 지방문제에 대해서는 일본인과 함께 생각할 정도의 지식을 갖기에 이르기 때문이라고 한다. 59) 岸和田市의회가 1993년 9월 9일 일본 최초로 “정주외국인에 대한 지방선거에의 참정권 등 인권보장의 확립에 관한 요망 결의”에서 정주외국인이라는 단어를 사용하고 있었다. 이 취지에 따라 자치기본조례에도 반영되었고, 주민투표조례에서도 그 개념을 그대로 도입한 것이다. 60) 岸和田市住民投票條例(逐條解說)http://www.city.kishiwada.osaka.jp/hp/m/m102/jichikihon/mokuji.html Ⅴ. 맺는 말  지금까지 살펴 본 바와 같이 일본에 있어서 영주외국인에 대한 지방선거권 부여에 관하여 헌법상 가능하다는 최고재판소 판결을 계기로 종전의 이에 관한 사회일반의 인식에 큰 변화를 초래하였다고 할 수 있다. 그러나 연립정권의 가장 큰 축인 자민당내에서 헌법위반 등을 이유로 여전히 반대의 목소리가 매우 크고 외국인에 대한 참정권 부여에 반대하는 모임 및 공식사이트도 개설되어 인터넷을 통한 여론 조성과 그 전달을 위한 활동도 적극적으로 전개되고 있다. 61) 이 사이트(http://www.geocities.jp/sanseiken_hantai/)는 2004년 9월 17일 개설되었는데 2006년 6월 4일 현재 약 41만여명이 방문하였다. 그러나 이러한 움직임 속에서도 일정한 정치적 목적은 있다고 하더라도 공명당을 중심으로 일부 의원들이 영주외국인에게 대한 지방선거권 부여에 보다 적극적인 찬성을 하고 있고, 일본 변호사단체를 비롯한 시민단체도 외국인의 인권보호라는 측면에서 지방참정권 부여를 요구하는 등의 움직임을 보이고 있다. 또한 현행 법상으로는 지방선거권이 인정되지 않은 상황에서 지역 구성원의 일원으로서 일정요건하의 외국인에 대한 지역문제에 관한 의사결정을 할 수 있도록 개방적인 일부 지방자치단체가 주민투표권을 인정하고 있는 것 또한 사실이다. 그러나 정권을 담당하고 있는 자민당 등이 외국인에 대한 지방선거권 부여의 반대이유로 전면에 내세우고 있는 헌법위반의 문제가 본질적인 것인가 하는 데에는 의구심이 생긴다. 지방참정권 획득 운 동의 핵심적인 역할을 담당하고 있는 것이 민단을 중심으로 하는 특별영주자들이고 이들은 역사적인 문제에서 비롯되는 부분도 적지 않다. 오히려 일본사회에 뿌리 깊은 자국민 중심주의가 여전한 가운데 부정론자가 내세우는 국가에 대한 충성과 국가의 안전보장과 밀접한 관련을 가지고 있다고 보는 것이 보다 타당하다고 할 것이다. 민족주의를 바탕으로 한 극우세력이 정권의 핵심세력을 구성하고 있는 현재의 일본사회에 많은 수의 외국인들이 정주하고 있고 또한 계속 유입되고 있는 현실하에서 일본정부가 외국인에 대한 참정권부여에 관하여 어떤 정책을 취할 것인가는 미지수이지만 참정권을 원하면 귀화하라는 방관자적 입장을 버리고 외국인도 지역의 구성원으로서 주인의식을 갖고 당해 지역과 밀접하게 관련되어 있는 지역문제에 관하여 자신들의 의사를 반영시킬 수 있는, 그렇게 함으로써 일본의 지방자치제도가 한 단계 성숙할 수 있는 지방참정권 제도가 마련되기를 기대해본다.