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행정심판청구기간에 관한 판례의 비판적 고찰 김 계 홍 +-------------------------------------- -----------------------------------+ |Ⅰ. 서언 3.판례에 대한 비판 | |Ⅱ. 일반적인 행정심판청구기간 Ⅳ .심판청구기간특례규정의 합리성여부 | | 1.행정심판청구기간의 의미 논쟁 | | 2.행정심판법상의 행정심판청구기간 1.문제의 제기 | |Ⅲ. 고시·공고 등에 의한 처분인 경우의 2.판례의 태도 | | 심판청구기간 3.입법론적 비판 | | 1.심판청구기간적용의 방향 Ⅴ. 결 언 | | 2.판례의 태도 | +------------------------------------------------------------------------------------+ Ⅰ서언 행정심판제도는 행정심판법에 의하면 행정청의 위법·부당한 처분 또는 그 밖에 공권력의 행사·불행사등으로 인한 국민의 권리 또는 이익의 침해를 당해 처분청의 상 급관청인 재결청이 소관 행정심판위원회의 심리·의결을 통하여 구제하는 행정쟁송제도를 말한다. 이러한 행정심판도 헌법 제107조제2항의 규정에 의하여 사법절차가 준용되어야 하기 때문에 행정심판법상 청구인적격, 청구기간, 행정심판의 대상등 행정심판청구를 적법하게 하는 여러요건을 두고 있다. 대부분의 행정심판적법요건은 행정소송에서의 그것과 크게 차이가 나지는 않으나,(주석1) 행정심판청구기간에 대하여는 행정소송보다는 행정심판에서 자세하게 규정하고 있는 것이 특징이라 할 수있다. 이는 행정심판법을 1984년 처음 제정하면서 고지제도를 행정심판법에 명시를 하면서 이와 관련된 조항들을 추가한데서 기인한 것으로 보인다. 어쨋든 여기서는 행정심판법이 어느 법령보다 자세하게 규정하고 있는 심판청구기간규정과 관련하여 행정심판업무 실무시에 유의하여야 할 "처분이 있음을 안 날"과 "처분이 개별통지에 의하지 아니하고 고시 또는 공고에 의하는 경우의 청구기간"등과 관련된 판례와 재결례등을 살펴보고 아울러 행정심판법상 청구기간에 관한 조항중일부 불합리한 조항이 있지는 않은지에 대해서 간략하게 살펴보고자 한다. Ⅱ. 일반적인 행정심판청구기간 1. 행정심판청구기간의 의미 행정청의 처분에 대한 취소심판 또는 의무이행심판은 소정의 청구기간내에 청구되어야 한다. 행정심판법에 심판청구기간에 관한 규정을 두는 이유는 행정처분이 행정처분을 받은 자의 이익뿐만 아니라 공공의 이해와도 깊은 관계를 가지고 있으므로 그 처분으로 인하여 불이익을 받은 자라 하더라도 일정한 기간이 지나면 다투지 못하도록 함으로써 당해 처분이 장기간 불확정한 상태로 방치되는 것을 피하기 위한 것이다. 적정한 심판청구기간과 관련하여 처분에 대한 심판청구기간을 길게 하여 국민의 권리구제를 두텁게 하자는 요청과 당해 처분의 효과를 가능한 한 빨리 확정시켜 행정법관계의 조속한 안정을 기하자는 요청이 있는 바, 심판청구기간은 이 두가지 요청을 조화시키기 위한 입법정책적 견지에서 정하여질 것이다. 종전의 행정심판법에서는 심판청구기간을 처분이 있음을 안 날부터 60일이내로 하여 소원법 당시보다 30여일을 연장하여 국민이 처분에 대하여 불복할 수 있는 기간을 상당히 늘렸으나, 현행 행정심판법에서는 행정심판이 국민의 권익보호에 보다 충실할 수 있도록 심판청구기간을 처분이 있음을 안 날부터 90일이내로 확대하였다.(주석2) 2. 행정심판법상의 행정심판청구기간 행정심판은 원칙적으로 처분이 있음을 안 날부터 90일이내 또는 처분이 있은 날부터 180일이내에 제기하여야 한다(행정심판법 제18조제1항 및 제3항 본문, 이하 "법"이라 함). 두가지의 청구기간중 어느 하나만 경과되어 심판청구를 하여도 그 청구는 부적법하여 각하를 면하지 못한다. 이 경우 처분이 있음을 안 날부터 90일이내는 불변기간이나(법 제18조제4항), 청구인이 천재·지변·전쟁·사변 그밖에 불가항력으로 인하여 기간내에 심판청구를 할 수 없었을 때에는 그 사유가 소멸한 날부터 14일(국외에서의 경우는 30일)이내에 심판청구를 제기할 수 있도록 하고 있기 때문에 엄격한 의미에서의 제척기간이라고 하기는 어렵다.(주석3) 또한 처분이있은 날부터 180일이 경과하면 원칙적으로 심판청구를 하지 못하는 것이나, 처분의 이해관계있는 제3자와 같이 처분이 있음을 직접 통지받지 못하는 자로서 처분으로 인하여 불측의 권익침해를 당할 수 있는 자의 경우에도 심판청구가 가능하도록 하기 위하여 정당한 사유가 있으면 처분이 있은 날부터 180이 경과한 후에도 이를 소명하는 경우에는 심판청구가 가능하다. 여기서 "처분이 있음을 안 날"이라 함은 통지·공고 기타의 방법으로 처분이 있었음을 현실적으로 알게된 날을 의미하며, 추상적으로 알 수 있었던 날을 의미하지는 않는다. 다만, 통상의 우편송달의 방법으로 당사자의 주소지에 송달되는 등으로 사회통념상 처분이 있음을 당사자가 알 수 있는 상태에 놓여진 때에는 반증이 없는 한 처분이 있음을 알았다고 추정할 수는 있다(주석4)고 하여 당사자의 주소지에 우편송달의 방법으로 처분서가 도달된 경우에는 당사자가 처분서가 도달된 당시에 처분이 있었음을 알지 못한 사유를 적극적으로 소명하여야 하는 것으로 판례는 보고 있다. 이에 따라 서면에 의한 처분인 경우에는 그 서면이 상대방에게 도달하여 처분의 구체적인 내용까지 알지는 아니하더라도 그러한 처분이 있다는 사실은 안 상태에서는 처분이 있음을 알았다고 할 것이고, 공권력행사에 해당하는 사실행위에 대해서는 보통 처분 또는 결정과 같은 고지가 없으므로 당해 행위에 의하여 자기의 권익을 침해받고 있음을 인식할 수 있는 상태가 발생한 시점에 처분이 있음을 알았다고 해석하여야 할 것이지 당해 행위가 개시된 때로 해석하여서는 아니된다 할 것이다.(주석5) "처분이 있은 날"이라 함은 처분이 외부에 표시되어 그 효력이 발생한 날을가 리킨다. 즉, 처분이 주체·절차·형식·내용상의 요건을 갖추고 대외적으로 표시되어 상대방이 알 수 있는 상태에 놓이는 것을 말한다. 그런데, 처분은 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 원칙적으로 문서의 형식으로 하며(행정절차법 제24조), 처분문서는 상대방에게 송달하는 것이 원칙이어서 당해 문서가 송달받을 자에게 도달됨으로써 효력이 발생하는 것이고, 공고의 방법에 의하는 경우에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공고일부터 14일이 경과한 때에 그 효력이 발생한 것으로 된다(행정절차법 제15조).(주석6) 통상의 경우 처분은 개별적으로 고지하는 것이 원칙이기 때문에 처분이 있은 날, 즉 처분의 효력이 발생한 날과 처분이 있음을 안 날은 같을 가능성이 높으므로 적법한 심판청구의 요건을 갖추었느냐의 여부는 심판청구가 처분이 있음을 안 날부터 90일이내에 제기되었느냐가 우선적으로 고려되어야 할 것이다. 그러나, 처분이 개별적으로 고지가 되지 아니하고 고시 또는 공고등의 방법에 의하여되는 경우 당해 처분의 효력은 행정절차법 또는 개별법령이 정하는 바에 의하여 일정한 시점이 지나면 발생하게 되지만 효력발생일과 처분의 당사자등 이해관계인이 처분이 있음을 안 날은 일치하지 않는 것이 오히려 당연하다 할 것이다. 이러한 경우에는 처분이 있음을 안 날부터 90일이내에 심판청구가 제기되었는지의 여부보다는 처분이 있은 날부터 180일이내에 심판청구가 제기되었는지 또는 180일이 지나 제기하게 된데 정당한 사유가 있는지 여부등을 따져볼 필요가 발생하게 된다 할 것이다. 따라서 다음 장에서는 처분이 개별적으로 통지가되지 아니한 경우에 행정심판법상의 심판청구기간적용의 원칙을 판례를 중심으로 살펴보고자 한다. Ⅲ. 고시·공고등에 의한 처분인 경우의심판청구기간 1. 심판청구기간적용의 방향 위에서도 언급했듯이 처분이 개별적으로 통지되지 아니하고 고시·공고등에 의하여 되는 경우 처분이 있은 날, 즉 처분의 효력발생일이 언제라고 보아야 하는지와 심판청구기간을 적용함에 있어서 어떠한 원칙에 의해야 하는 지가 문제된다. 먼저, 처분이 개별적으로 통지가 되지 아니한 경우 당해 처분이 어느 때 효력을 발생하는지에 대해서는 종전에는 구 사무관리규정에서 공고문서의 경우 다른 법령 및 공고문서에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 고시 또는 공고가 있은 후 5일이 경과한 날부터 그 효력을 발생한다고 규정하고 있었다. 그런데, 행정절차법이 1996년 12월 31일 제정(법률 제5241호)되어 1998년 1월 1일자로 시행되었고 동법 제14조제4항 및 동법 제15조제2항의 규정에 의하면 송달받을 자의 주소등을 통상의 방법으로 확인할 수 없는 경우, 송달이 불가능한 경우에는 송달받을 자가 알기 쉽도록 게시판·관보·공보 또는 일간신문등에 공고하도록 하고, 그러한 경우에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공고일부터 14일이 경과한 때에 그 효력이 발생한다. 다만, 긴급히 시행하여야 할 특별한 사유가 있어 공고하는 때에 효력발생시기를 달리 정한경우에는 그에 의한다고 되어 있다. 이처럼 행정절차법은 공고에 의한 송달인 경우 원칙적으로 공고일부터 14일이 경과한 때에 송달의 효력이 발생한다고 함으로써 그 때에 문서에 의한 송달의 경우와 같이 상대방에 도달된 것으로 의제되어 처분의 효력이 발생하는 것으로 보고 있다. 이는 특히 도시계획결정등의 경우와 같이 송달받을 상대방이 불특정다수인인 경우 송달이 불가능할 뿐만 아니라 개별적으로 송달할 수 있다 하더라도 그 도달일이 상이하여 전체적인 처분의 효력발생일이 언제인지를 확정하기 곤란한 점이 있을 것이기 때문에 이러한 경우에는 공고를 하여 일정기간이 지나면 일률적으로 처분의 효력을 발생시키는 것이 원활한 행정업무를 수행하기 위해서도 불가피한 것으로 보인다. 행정절차법의 규정에 의하여 고시·공고후 일정한 기간이 지나서 송달의 효력이 발생하고 이에 따라 처분의 효력이 발생한다고 할 경우 행정심판법상의 청구기간과 관련지어 생각한다면 처분의 효력이 발생한 날 처분이 있은 것이 되므로 일단 처분이 있은 날은 객관적으로 명확히 드러나게 된다. 그러나, 이로 인하여 바로 처분이 있음을 알았다고 의제할 수도 있겠는지가 다시 문제가 된다. 만약에 처분의 효력이 발생한 날에 처분이 있음을 알았다고 의제할 수 있다면 심판청구기간은 당연히 행정심판법 제18조제1항의 규정에 의하여 처분이 있음을안 날부터 90일이내가 되어야 한다. 그런데, 고시·공고등에 의하여 처분이 되는 경우 행정청의 입장에서는 개별적으로 통지할 필요가 없을 뿐만이 아니라 처분의 효력이 일률적으로 발생한다는 점에서 상당히 효율적이지만 처분의 상대방이라 할 수 있는 일반국민의 입장에서 보면 실제 처분이 있기전에 절차적으로 공람등의 기회가 제도적으로 보장되고 있다(주석7)하더라도 처분 자체가 일반인이 쉽게 접하지 못하는 관보나 공보를 통하여 행해지기 때문에 정확히 처분이 언제 되었는지를 알 수 없는 경우가 많다. 따라서, 만약에 고시·공고등에 의한 처분의 경우 처분의 효력을 발생한 날에 처분이 있음을 알았다고 의제할 수 있다면 당해 처분의 대상자들은 처분을 직접 통지받지도 못하면서 심판청구기간에 있어서도 실제로 언제 알았는지에 관계없이 일률적으로 알았다고 의제되는 시점을 적용받게 됨으로써 이중의 불이익을 당하게 될 수 있다는 점을 유의할 필요가 있다. 2. 판례의 태도 고시·공고등에 의한 처분과 관련하여 대법원은 특히, 개별공시지가결정에 대한 불복청구에서 공고일이후 일정한 시점에 처분의 효력이 발생하는 것이지만 처분의 효력이 발생한 날 처분이 있음을 알았다고까지 볼 수는 없다고 하여 처분이 있은 날부터 180일이내에 심판청구를 할 수 있다고 하고, 나아가 처분의 통지가 없는 경우 당사자가 심판청구기간 내에 심판청구가 가능하였다는 특별한 사정이 없는 한 행정심판법 제18조제3항 단서 소정의 정당한 사유가 있는 때에 해당한다고 판시한 예도 있을 만큼(주석8) 심판청구기간에 관대한 것으로 보인다. 대판 1993. 12. 24 선고. 92누17204 개별토지가격결정에 있어서는 그 처분의 고지방법에 있어 개별토지가격합동조사지침(국무총리훈령 제248호)의 규정에 의하여 행정편의상 일단의 각 개별토지에 대한 가격결정을 일괄하여 읍 면 동의 게시판에 공고하는 것일 뿐 그 처분의 효력은 각각의 토지 또는 각각의 소유자에 대하여 각별로 효력을 발생하는 것이므로 개별토지가격결정의 공고는 공고일로부터 그 효력을 발생하지만 처분 상대방인 토지소유자 및 이해관계인이 공고일에 개별토지가격결정처분이 있음을 알았다고까지 의제할 수는 없어 결국 개별토지가격결정에 대한 재조사 또는 행정심판의 청구기간은 처분 상대방이 실제로 처분이 있음을 안 날로부터 기산하여야 할 것이나, 시장, 군수 또는 구청장이 개별토지가격결정을 처분 상대방에 대하여 별도의 고지절차를 취하지 않는 이상 토지소유자 및 이해관계인이 위 처분이 있음을 알았다고 볼 경우는 그리 흔치 않을 것이므로, 특별히 위 처분을 알았다고 볼만한 사정이 없는 한 개별토지가격결정에 대한 재조사청구 또는 행정심판청구는 행정심판법 제18조제3항 소정의 처분이 있은 날로부터 180일 이내에 이를 제기하면 된다. 대판 1993. 3. 23. 선고. 92누8613 행정심판법 제18조제3항은 행정심판의 청구는 처분이 있은 날로 부터 180일을 경과하면 제기하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 도시계획법 제12조제4항, 같은법시행령 제8조에 의하면 도시계획을 결정한 때에는 이를 관보에 고시하고 결정된 도시계획도면을 일반에게 공람시키도록 되어 있는 바, 원심은 원고와 선정자들이 이 사건도시계획시설결정이 있은 날로 부터 180일이 경과한 뒤에 행정심판을 제기하였다가 심판청구기간이 도과하였다는 이유 등으로 각하된 사실을 인정한 다음, 이 사건 도시계획결정사실을 토지소유자에게 개별통지해주지 아니한 관계로 원고와 선장자들은 뒤늦게서야 도시계획결정이 있은 사실을 알고서 그 즉시 행정심판을 제기한 것이므로 심판청구기간을 지키지 못한 데에는 위 행정심판법 제18조제3항 단서에서 규정하는 정당한 사유가 있는 경우에 해당한다는 원고의 주장에 대하여는, 도시계획을 결정할 때 이를 토지소유자에게 개별통지하여야 한다는 규정이 없으므로 위 주장과 같은 사유만으로는 정당한 사유가 있는 경우에 해당한다고 볼 수 없다고 판단하였다. 기록과 관계법령에 비추어 보면 원심의 위와 같은 인정과 판단은 정당하고(당원 1991. 1.11.선고 90누1717 판결 참조) 거기에 소론이 지적하는 바와 같은 위법이 있다고 할 수 없으므로 논지는 이유없다. 그런데, 대법원은 개별통지가 되지 아니한 개별공시지가결정에 관한 소송에서는 처분이 있은 날부터 180일이내에 제기하여야 한다는 입장을 견지(주석9)하고 있으나 도시계획결정에 관한 소송에 있어서는 위 판례에서 볼 수 있는 것처럼 처분이 있은 날부터 180일이내에 제기되었는지의 여부를 따지는 듯한 태도를 취하다가 최근에 와서는 고시·공고에 의한 처분인 경우에는 처분의 상대방이 불특정 다수인이고, 그 처분의 효력이 불특정 다수인에게 일률적으로 똑같이 적용됨으로 인하여 고시일 또는 공고일에 그 행정처분이 있음을 알았던 것으로 의제하여 행정심판 청구기간을 기산하는 것이라 하여 처분의 효력이 발생한 날 처분이 있음을 알았다고 의제하여 그때부터 90일이내에 심판청구를 하여야 한다고 하고 있다. 대판 95. 8. 22. 선고. 94누5694 통상 고시 또는 공고에 의하여 행정처분을 하는 경우에는 그 처분의 상대방이 불특정 다수인이고, 그 처분의 효력이 불특정 다수인에게 일률적으로 똑같이 적용됨으로 인하여 고시일 또는 공고일에 그 행정처분이 있음을알았던 것으로 의제하여 행정심판 청구기간을 기산하는 것이므로, 관리처분계획에 이해관계를 갖는 자는 고시가 있었다는 사실을 현실적으로 알았는지 여부에 관계없이 고시가 효력을 발생하는 날인 고시가 있은 후 5일이 경과한 날에 관리처분계획인가 처분이 있음을 알았다고 보아야 하고, 따라서 관리처분계획인가 처분에 대한 행정심판은 그날로부터 60일이내(주석10)에 제기하여야 한다. 이후에도 대법원은 고시에 의한 도시계획시설결정의 처분무효확인의 예비적청구를 판단하면서 이와 같은 견해를 견지하고 있다.(주석11) 3. 판례에 대한 비판 이상에서 보는 바와 같이 대법원은 고시·공고등에 의한 처분에 있어서 개별공시지가결정에 대한 불복소송에서는 처분의 효력을 발생한 날 처분이 있음을 알았다고 볼 수 없다고 하여 처분이 있은 날부터 180일이내에는 심판청구를 할 수 있다고 하고 나아가 처분이 개별적으로 통지되지 않았다면 180일이 경과하여 심판청구를 하더라도 정당한 사유가 있는 것으로 판단하여 청구기간에 대하여 상당히 관대한 입장을 취하고 있으나, 그외에 고시등에 의하여 처분이 되는 도시계획결정등에 관해서는 고시등에 의하여 처분의 효력을 발생한 날에 당사자가 처분이 있음을 알았다고 보아야 한다고 하여 심판청구기간에 있어서도 개별통지가 있는 경우와 마찬가지로 처분이 있음을 안 날부터 90일이내에 제기하여야 한다는 규정을 적용하여야 한다고 하고 있다. 이러한 대법원의 입장이 도시계획결정등과 같이 불특정 다수인이 관련되어 고시등에 의하여 처분을 하여야 하는 경우 그에 따른 행정법관계를 조속히 종결지어 효율적으로 행정목적을 달성할 수 있다는 점에서는 잇점이 있을 수 있지만, 위에서도 언급했듯이 당해 처분의 상대방이 되는 다수의 국민들은 처분이 있다는 사실을 개별적으로 통보받지도 못하는 데다가 청구기간에 있어서도 당연히 처분이 있음을 안 것으로 의제되어 이중의 불이익을 받게 된다는 점에서 재고할 필요가 있다고 생각된다. 고시·공고등에 의하여 처분을 하는 경우 당사자들이 언제 알았는지 입증하기가 어렵기 때문에 일정한 시점에서 동시에 알았다고 의제하는 것보다는 당사자들이 언제 알았는지 확인이 곤란하여 주관적인 청구기간(처분이 있음을 안 날)을 적용하기 어렵기 때문에 명확히 확인할 수 있는 객관적인 청구기간(처분이 있은 날)을 적용하는 것이 보다 타당하다고 생각되기 때문이다. 따라서 고시·공고등에 의한 처분인 경우 법령에 특별한 규정이 없는 한,(주석12) 심판청구기간을 적용하는데 있어서는 당사자들이 처분이 있음을 안 날을 확인하기 어렵고, 그렇다고 하여 처분이 효력을 발생한 날 당사자들이 일률적으로 처분이 있음을 알았다고 의제할 수도 없는 것이므로 객관적으로 확인할 수 있는 처분이 있은 날부터 180일이내라는 규정에 부합하는지의 여부에 따라 심판청구의 적법여부를 따지는 것을 원칙으로 하여야 할 것으로 생각한다. 아니면 후술하는 바와 같이 대법원이 처분의 이해관계있는 제3자가 심판청구를 하는 경우에 일반적으로 처분이 있은 날부터 180일이내에는 심판청구를 할 수 있다 할 것이나, 어떠한경위로든 제3자가 처분이 있음을 안 때에는 안 날부터 90일이내에 심판청구를 하여야 한다는 취지를 원용하는 타협점을 찾을 수 있을 것이다. 즉, 제3자나 고시·공고등에 의한 처분의 대상자나 개별적으로 통지가 되지 않기 때문에 처분이 있음을 쉽게 알기 어렵다는 공통점이 있기 때문에 원칙적으로는 행정심판법 제18조제3항을 적용하여 처분이 있은 날부터 180일이내에 심판청구가 제기되었는지 여부로 적법성을 판단하되, 제3자나 위 대상자가 어떠한 경위로든 처분이 있음을 알았다는 것이 입증되면 이때부터 90일이내에 청구되었는지의 여부로 심판청구의 적법성을 판단하자는 것이다. 물론, 이 경우 심판청구인이 어느 때 처분이 있음을 알았는지는 당해 심판청구의 피청구인이 이를 입증하여야 한다고 보아야 할 것이다. 현재 중앙행정기관, 시·도지사, 특별지방행정기관의 처분등에 대한 심리·의결을 관장하는 국무총리행정심판위원회에서는 도시계획결정이나 주소의 변경으로 통지할 수 없는 때 운전면허취소의 공고등 고시·공고등에 의하여 처분이 되는 경우에는 주관적 청구기간을 원칙적으로 적용하지 아니하고 객관적 청구기간의 도과여부로 심판청구의 적법성을 판단하는것을 원칙으로 하고 있다.(주석13) Ⅳ. 심판청구기간특례규정의합리성여부 논쟁 1. 문제의 제기 1984년 행정심판법이 제정되면서 고지제도가 처음으로 채택되었다. 아무리 훌륭한 심판청구제도가 마련되어 있더라도 상대방에게 심판청구를 하는데 필요한 사항을 알려서 충분히 활용되지 않으면 목적을 달성할 수 없는 것이므로 필요한 사항을 가르쳐주어 충분히 활용하게 하려는 것이다.(주석14) 이론적으로 고지 그 자체로는 아무런 법률상의 효과를 발생하는 것이 아닌 비권력적인 사실행위에 불과한 것이나, 행정심판법은 고지제도가 처분을 하는데 있어서 잘 활용되어 심판청구인 이행정심판제기의 기회를 실질적으로 보장받게 하기 위하여 고지를 하지 않거나 잘못 고지한 경우 심판청구기간등에 있어서 특례를 규정하고 있다. 즉, 행정청이 심판청구기간을 법정기간보다 긴 기간으로 잘못 알린 경우에 그 잘못 알린 기간내에 심판청구가 있으면 그 심판청구는 법정기간내에 제기된 것으로 본다거나(법 제18조제5항) 행정청이 처분을 서면으로 하는 경우에 청구기간을 알리지 아니한 경우나 이해관계인이 행정청에 대하여 청구기간을 알려줄 거을 요구하였음에도 불구하고 이를 알려주지 아니한 경우에는 심판청구인이 실제로 처분이 있음을 언제 알았는지의 여부에 관계없이 처분이 있은 날부터 180일이내에 심판청구를 제기할 수 있도록 하고 있는 것(법 제18조제6항) 등이 그 예이다. 그런데, 최근에 처분의 이해관계있는 제3자는 처분이 있음을 고지받지 못하므로 당해 제3자가 행정심판법 제42조제2항의 규정에 의하여 고지신청을 하지 아니하여도 동법 제18조제6항의 규정에 의하여 처분이 있음을 안 날이 언제인지 여부에 관계없이 처분이 있은 날부터 180일이내에는 심판청구를 할 수 있다고 보아야 하고, 따라서 동법 제18조제6항을 동법 제42조제2항의 고지신청을 하여 그 고지를 받지 못한 경우에만 적용되는 것으로 해석되는 한 헌법에 위반된다고 하여 헌법소원을 제기한 사실이 있다.(주석15) 따라서, 아래서는 처분의 제3자와 관련된 심판청구기간과 아울러 헌법소원의 대상이 된 행정심판법 제18조제6항의 합리성여부에 대하여 살펴보고자 한다. 2. 판례의 태도 대법원은 일반적으로 행정처분의 상대방이 아닌 제3자는 행정심판법 제18조제3항의 청구기간내에 심판청구를 제기하지 아니하였다 하더라도 그 심판청구기간내에 심판청구가 가능하였다는 특별한 사정이 없는 한 동 조항 단서에서 규정하고 있는 기간을 지키지 못한 정당한 사유가 있는 때에 해당한다고 보아 위 심판청구기간의 제한을 받지 않는다고 해석하여야 한다(주석16)고 하면서도 행정처분의 상대방이 아닌 제3자가 어떤 경우로든 행정처분이 있음을 안 이상 행정심판법 제18조제1항에 의하여 그 처분이 있음을 안 날부터 60일이내에 심판청구를 하여야 하고, 이 경우 제3자가 그 청구기간을 지키지 못하였음에 정당한 사유가 있는지 여부는 문제가 되지 아니한다(주석17)고 하여 제3자가 처분이 있음을 안 때에는 행정심판법 제18조제1항의 원칙에 의하여 청구기간을 적용하여야 함을 분명히 하고 있다. 또한, 행정심판법 제42조제1항은 행정청이 처분을 서면으로 하는 경우에는 그 상대방에게 처분에 관하여 행정심판을 제기할 수 있는지 여부, 제기하는 경우의 심판청구절차 및 심판청구기간을 알려야 한다고 규정하고 있고, 행정청이 이 규정에 위반하여 심판청구기간을 알리지 아니한 경우에는 그 상대방은 처분이 있음을 알았는지 여부에 관계없이 행정심판법 제18조제6항 및 제3항에 의하여 처분이 있은 날부터 180일이내에 행정심판을 제기할 수 있는 바, 이는 행정청의 처분 상대방에 대한 심판청구에 관한 고지의무를 규정한 행정심판법 제42조제1항의 실효성을 확보하기 위한 취지이고, 처분의 상대방이 아닌 제3자등 이해관계인에 대하여는 행정심판법 제42조제2항에 의한 고지신청이 없는 한 행정청은 그 고지의 의무를 부담하지 아니하므로, 그러한 이해관계인을 심판청구에 관한 사항을 고지받지 못한 처분의 상대방과 동일하게 취급하여, 이해관계인이 처분이 있음을 안 경우에도 행정심판법 제18조제6항에 의하여 심판청구기간이 처분이 있은 날부터 180일이 된다고 해석할 수 없고, 그와 같이 처분의 상대방과 이해관계인의 심판청구기간을 달리 적용한다고 하여 헌법상의 평등권, 인간의 존엄과 가치, 재판청구권을 침해한 것이라고 할 수 없다(주석18) 고 하여 제3자에게는 처분이 있음이 고지가 되지 아니하므로 행정심판법 제18조제6항을 적용할 여지가 없다고 한다. 3. 입법론적 비판 위에서도 언급했듯이 고지는 이론적으로는 사실의 통지에 불과하므로 그 자체로는 아무런 법률상의 효과를 발생시키는 것이 아니나 행정심판법에서 고지제도를 채택하면서 행정청의 고지의무를 강조하기 위하여 고지의무위반에 대하여 특별히 법률효과를 발생하도록 특례를 부여한 것이다. 따라서, 특례규정이 적용될 수 있는 경우는 행정청이 고지의무가 있음에도 불구하고 고지를 하지 아니한 경우에 국한된다고 보아야 할 것이지 행정청에 고지의 의무가 없음에도 불구하고 일반적으로 특례규정이 적용될 수는 없다고 할 것이다. 이러한 점에서 본다면 행정청이 고지의 의무를 지는 경우는 행정심판법 제42조에 규정된 바와 같이 처분을 서면으로 하는 경우와 처분의 이해관계인으로부터 고지를 요구받는 경우 뿐이므로 고지를 요구하지 않은 일반적인 제3자에게 행정청이 고지를 하지 않은데 대한 특례를 인정할 수는 없는 것이 행정심판법 규정의 해석상 합당하다 할 것이다. 그러나 서면으로 하는 처분의 경우 일반적으로 행정청에 고지의무를 주면서 이를 어길 경우 심판청구기간상의 특례를 인정하고 처분의 제3자(주석19)에게는 이러한 특례를 특별한 경우를 제외하고는 일반적으로 인정하지 않는 것이 입법론적으로도 합리적이라 할 수 있는지 더 나아가 행정심판법 제18조제6항의 특례규정이 지금에 와서도 의미가 있다고 할 수 있는 것인지에 대해서는 재고할 필요가 있다고 생각된다.(주석20) 현대 행정조직은 복잡하여 재결청이 누구인지가 불분명한 경우도 있고, 현대행정의 행위양식이 침해행정위주에서 급부행정, 행정지도, 행정계획등으로 복잡다양해지면서 자신이 행정청으로부터 당한 불이익이 행정심판의 대상이 되는 처분이 되는지 여부도 불분명한 경우가 많으며, 심지어 일반행정심판절차 또는 국세심판소, 소청심사위원회등의 특별행정심판절차에 의하여야 하는지 등에 대해서도 잘 모르는 경우가 많다. 이러한 점에서 볼 때, 고지는 다분히 계몽적인 의의를 가지는 것으로서 일정한 처분으로 말미암아 권익의 침해를 받은 국민이 행정심판의 길이 있음을 모름으로 인하여 또는 행정심판제도자체는 알고 있으나 구체적 사안에 대한 재결청이나 청구기간등을 알지 못하여 적법한 행정심판을 제기하지 못하게되는 폐단을 막으려는 취지에서 우러나온 제도(주석21)인 것이다. 그런데, 현대행정이 이른바 복효적행정행위가 늘어가면서 제3자가 불측의 피해를 보는 경우가 많이 발생하게 되고 오히려 제3자들은 고지의 대상에서 원칙적으로 제외되기 때문에 청구기간, 제기기관등을 포함하여 어떻게 행정심판을 청구해야할 지를 모르는 상태에서 시간을 소비해버리는 경우가 많을 것인데 이러한 제3자들이 어떠한 경위로든 처분이 있음을 알았을 경우에는 행정심판법 제3항의 객관적인 청구기간에 관계없이 동법 제18조제1항의 규정에 의하여 처분이있음을 안 날부터 90일이내(행정심판법보다 짧은 청구기간의 특례를 두고 있는 법에 의하는경우에는 더 짧은 기간이 될 것이다)에 청구하지 않으면 부적법하여 각하되어야 한다는 대법원의 입장은 제3자의 입장에서 보면 지나치게 가혹한 것이다. 서면에 의한 처분의 당사자가 행정심판에 대하여 고지를 받지 못한 경우에는 그 당사자가 처분이 있음을 알았는지의 여부에 관계없이 처분이 있은 날부터 일정기간이내에 심판청구를 할 수 있다고 일관되게 보면서 말이다. 행정심판법 제정당시에 국민의 권익구제의 실질을 기하자는 요구와 그렇다 하더라도 원활한 행정의 수행에 차질이 생기지 않도록 하기 위하여 심판청구기간이 지나치게 넓어지는 것을 억제하자는 요구의 절충으로 오늘의 행정심판법이 성안된 점을 볼 때 고지의무위반에 대해서는 예외없이 청구기간의 특례를 주는 것이 법해석적으로는 타당한지 모르나 입법론적으로는 서면에 의한 처분의 당사자나 처분의 제3자나 처분으로 인하여 법익을 침해받는 것은 똑같다는 점에서 분명히 형평의 문제가 있다고 보여진다. 대법원 1996. 2. 9. 선고. 95누16844 행정심판법 제18조 제1항, 제3항, 제6항, 제42조제1항, 제43조제2항,택지개발촉진법 제27조 등의 규정을 종합하면, 택지개발사업의 시행자가 택지개발촉진법에 의하여 서면으로 처분을 하는 경우에는 그 상대방에게 처분에 관하여 행정심판을 제기할 수 있는지 여부, 제기하는 경우의 재결청·경유절차 및 청구기간을 알려야 하고 만약 이를 알리지 아니한 경우 상대방이 그 처분에 대하여 이의가 있는 때에는 당해 처분이 있음을 알았다고 하더라도 처분이 있은 날로부터 3월이내에 행정심판을 제기할 수 있고 그 기간을 경과하여 제기한 행정심판청구는 부적법한 것이다. 한편, 행정심판법 제18조제6항의 규정은 행정소송법상의 소제기기간과 관련하여 문제가 제기될 수 있다. 1998년 3월 1일부터 일반 국민들은 특별히 정한 경우를 제외하고는 행정심판을 미리 거치지 아니하고도 행정소송을 제기할 수 있게 되었다. 헌법 제107조제3항에서 규정된 바와 같이 재판의 전심절차로서 행정심판의 의미가 많이 약화되었고 일반국민은 행정심판을 먼저 거치고 행정소송을 제기하든지 행정심판을 거치지 않고 행정소송만을 제기하든지 혹은 행정심판과 행정소송을동시에 제기하든지 모든 상황이 가능하게 된 것이다. 그런데, 행정소송법 제20조제1항은 취소소송은 처분등이 있음을 안 날부터 90일이내에 제기하여야 한다. 다만, 제18조제1항 단서에 규정한 경우와 그 밖에 행정심판청구를 할 수 있는경우 또는 행정청이 행정심판청구를 할 수 있다고 잘못 알린 경우에 행정심판청구가 있는 때의 기간은 재결서의 정본을 송달받은 날부터 기산한다. 고 되어 있다. 이를 행정심판법 제18조제6항과 관련하여 살펴보면, 행정심판없이 곧바로 행정소송을 제기하게 되면 부적법 각하될 수 있는 사건이 행정심판을 거치고 난후 행정소송을 제기하게 되면 적법한 청구가 되는 이상한 상황이 가능하게 된다. 예를 들면, 어떤 사람이 행정청으로부터 불이익한 처분을 서면으로 받았는데 심판청구기간에 대한 고지를 받지 않았다고 하자. 이 사람은 서면으로 처분서를 받은 날에 처분이 있음을 알았다고 하더라도 언제 알았는지의 여부에 상관없이 처분이 있은 날부터 180일이내에는 심판청구를 할 수 있다. 그러나, 행정소송법에는 행정심판법과 같이 행정청이 고지의무를 이행하지 않은 경우에 대비하여 소제기기간상의특례규정을 두고 있지 않기 때문에 처분이 있음을 안 날부터 90일이 지나서 행정소송을 제기하면 행정소송에서는 부적법하여 각하를 면하지 못하게 된다. 그런데, 이 사람이 이를 알고 처분이 있음을 안 날부터 90일이 지나고 180일이내라면 행정심판을 제기할 수 있고, 이에 따른 재결을 받은 날부터 90일이내에는 다시 행정소송을 제기할 수 있게 되는 것이다. 행정심판이 필수전치절차였던 때에는 어차피 행정소송법상의 소제기기간이 행정심판에 대한 재결이후의 문제이므로 상충되는 점이 없었지만 행정심판이 임의전치절차화 되어 행정심판과 행정소송을 동시에 제기할 수도 있는 지금에 와서는 의도하지 않게 사실상 규정 상호간에 상충이 발생하게 되는 것이다. 행정심판법이 제정되면서 행정법체계에 채택된 고지제도로 인하여 일반국민들이 처분을 받은 경우에 어떻게 대처해야 하는지를 알고 스스로의 권익을 보호받기 위하여 행정심판을 적극 활용할 수 있게 되었고, 또한 이를 뒷받침하기 위하여 행정청이 고지의무를 위반했을 경우 강력한 특례를 규정함으로써 공무원들이 고지의무를 적극 이행하도록 했다는 점에서 행정심판법상의 고지제도 관련규정은 충분히 의미있는 역할을 했다고 하는 점에서는 부인할 수 없다. 그러나, 이제는행정심판법 보다 일반적인 행정절차법에서 고지제도를 공식화(주석22) 할 정도로 고지제도는 활성화되었고, 행정심판법상의 청구기간의 특례규정으로 인하여 제3자와 서면에 의한 처분의 당사자간에 청구기간상의 불균형이 발생할 뿐만 아니라 행정소송법상의 소제기기간에까지 영향을 끼치고 있는 마당에, 그래도 행정심판법 제18조제6항의 특례를 지속할 필요가 있는 지는 재고할 필요가 있고, 따라서 개인적으로는 행정심판법상의 청구기간에 관한 규정도 행정소송법에서의 그것과 같이 특례를 최소화 하여 간략하게 정리할 필요가 있다고 생각된다. 즉, 행정심판법 제18조제6항을 삭제하는 방향으로 개정하여 서면에 의한 처분의 당사자도 고지유무에 따라 청구기간이 변동되지 않고 제3자의 경우와 마찬가지로 처분이 있음을 알았다면 안 날부터 90일이내에 심판청구를 하여야 하도록 단순화할 필요가 있다는 것이다. Ⅴ. 결언 위에서는 행정심판법상의 청구기간에 관한 규정과 이에 대한 법원의 해석을 중심으로 살펴보았다. 그러나, 이를 논의한다는 것 자체가 한계가 있는 것이 불행히도 행정심판청구기간에 관해서는 기 논의된 자료가 거의 전적으로 대법원 판례에 의존되고 일반 학계에서는 일반적인 사항을 제외하고는 이를 논의해주시는 분들이 거의 없다는데 있다. 그럼에도 불구하고 필자가 이를 논의해보고 싶었던 것은 위에서도 언급했듯이 행정심판법 제18조제6항이 헌법에 위반된다고 헌법소원을 제기한 사례도 있었거니와 행정심판에 있어서 고시·공고등에 의한 처분의 행정심판청구기간과 법원에서의 그것이 서로 견해가 다른 점이 있다는 점을 개략적으로나마 정리해보고 싶었기 때문이다. 필자의 견해자체가 편향된 시각에서 기인한 것일 수도 있으나 이를 통해서 행정심판업무의 총괄기능을 수행하는 우리 국무총리행정심판위원회에서 차제에 행정심판법 개정논의가 다시 제기되는 기회에 서두에 언급했듯이 행정심판법상의 청구인적격을 행정소송법의 그것과 같이 법률상의 이익으로 규정하는 것이 맞는지에 대한 근본적인 문제제기와 더불어 청구기간에 대해서도 논의할 수 있는 계기가 되었으면 하는 바램이다. (행정심판관리국 심판총괄과장) 1) 물론, 행정소송은 위법성만을 판단하는 반면에 행정심판은 위법성 뿐만이 아니라 부당성까지도 판단하기 때문에 행정소송과 행정심판의 청구인적격을 "법률상 이익이 있는 자"로 동일하게 규정하는 것은 중대한 입법상의 과오로써 행정심판에서 부당성도 판단할 수 있는 규정에 맞춰 법률상의 이익뿐만 아니라 반사적인 이익(사실상의 이익)을 침해당한 자에게도 청구인 적격을 인정하도록 조속히 행정심판법을 개정할 필요가 있다고 하여 행정심판과 행정소송의 차별성을 부각시키고자 하는 학자(김남진, 행정법Ⅰ, 668-669참조)도 있다. 2) 법제처, 행정심판의 이론과 실체, P. 319 3) 이상규, 행정쟁송법(신정판), P. 216 4) 대판 1995. 11. 24, 95누11535 5) 박송규, 행정심판법(개정판), P.190 6) 이상규, 앞의 책, P. 125-126 7) 예컨대, 도시계획법 제12조제1항의 규정에 의하면 도시계획의 결정시 미리 관계 지방의회의 의견을 듣도록 하고 있고, 도시재개발법 제4조제2항의 규정에 의하면 재개발구역의 지정시 미리 일간신문에 공고하고 일반인의 공람을 거쳐 당해 지방의회의 의견을 듣도록 하고 있다. 8) 대법원 1995. 8. 25. 선고 94누13121 9) 대법원 1995. 9. 26. 선고 94누11514 판결, 대법원 1998. 2. 27. 선고 96누13972 판결 10) 행정심판법이 1995년 12월 6일 법률 제5000호로 개정되어 1996년 4월 1일부터 시행되기 전에는 심판청구기간이 처분이 있음을 안 날부터 60일이내였음 11) 대법원 1996. 11. 29. 선고. 96누8567 12) 국세기본법 제11조제1항 및 제12조제1항의 규정에 의하면, 서류의 송달을 받아야 할 자가 주소 또는 영업소가 분명하지 아니한 경우등에는 서류의 요지를 공고한 날부터 10일이 경과함으로써 서류의 송달이 있은 것으로 본다고 하면서 송달하는 서류는 그 송달을 받아야 할 자에게 송달한 때로부터 효력을 발생한다고 되어 있고, 동법 제61조제1항의 규정에 의하면, 심사청구는 처분이 있은 것을 안날(처분의 통지를 받은 때에는 그 받은 날)로부터 60일(납세자가 외국에 주소를 둔 경우에는 90일)내에 하여야 한다고 되어 있는바, 여기서는 처분이 있음을 안 날과 처분의 통지를 받은 날, 즉 처분의 효력이 발생한 날(처분이 있은 날)을 동일하게 보고 있고, 따라서 공고에 의하는 경우에도 공고에 의하여 송달의 효력이 발생한 날에 처분이 있은 것이고 이 날을 처분이 있음을 안 날과 동일시하는 것이 가능할 것이다. 13) 국행심 1997. 3. 14. 의결, 96-3508 농업진흥지역지정처분취소청구, 국행심 1996. 3. 18. 의결, 96-42 도시계획시설결정취소청구 등 14) 박윤흔, 최신행정법강의(1997), P. 801 15) 98헌바36 구 행정심판법 제18조제6항 위헌소원으로서 아직까지 헌법재판소의 결정은 되지 않고 있다. 16) 대법원 1988. 9. 27. 선고 88누29 17) 대법원 1995. 8. 25. 선고 94누12494 판결, 대법원 1997. 9. 12. 선고 96누14661 판결 18) 대법원 1988. 4. 24. 선고, 98아12(위헌여부심판제청신청) 결정 19) 여기에는 앞장에서 논의했던 바처럼 처분의 상대방은 있으나 불특정다수인이어서 고시 또는 공고에 의하여 처분이 행해지는 경우의 당해 처분의 상대방도 포함할 수 있을 것이다. 20) 물론 제3자에 대하여는 처분이 있음을 알기 어렵기 때문에 특별한 경우를 제외하고는 원칙적으로 심판청구기간에 있어서 처분이 있은 날부터 180일이내에 청구하는 것이 가능하고 정당한 사유가 있으면 그 기간이 넘어서 청구하는 것도 가능하다는 특혜를 부여한 것이므로 서면에 의한 처분의 당사자에게도 행정청이 고지의무를 위반한 경우에 특례를 부여하는 것이 형평에 맞는 것이다고 주장할 수도 있을 것이다. 21) 이상규, 앞의 책, P. 181 22) 1996. 12. 31, 법률 제5241호로 제정되어 1998. 1. 1부터 시행된 행정절차법 제26조는 "행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판을 제기할 수 있는지 여부, 기타 불복할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간 기타 필요한 사항을 알려야 한다"고 규정하고 있다.